美国“进步时代”的启示

中国现在需要完成从税收国家向现代预算国家的转变。

税收国家是指中央政府和各级政府在全国范围内用税收形式来形成财政收入。现代预算是指政府机关在一定时期的财政收支有一个计划，最后这个计划必须通过上一级机构的认证、批准和监督。有现代预算制度，才表明实现了从税收国家到预算国家的转换。

遵循现代预算原则的国家，必然具备两个显著的标志。第一是财政统一。政府的收支最后统到一本账里，而不是有两本账、三本账，这样才能确保预算是全面的、统一的、准确的、严密的、有时效的。第二是预算监督。代议机构能监督政府的财政收支，确保预算是依财政年度制定的、公开透明的、清楚的、事先批准的、事后有约束力的。确立了这两个标志，逻辑上我们可以推出有三种向预算国家转型的可能途径：第一是先有财政统一，后有预算监督；第二是财政统一和预算监督交替推进；第三是先有预算监督，后有财政统一。历史上，法国、英国、美国正好分别走上了这三条路。

中国怎么转变?预算改革对中国非常重要，因为预算改革涉及到方方面面。一个没有预算的政府是不透明的政府，一个不透明的政府不可能是民主的政府。所以要建立一个民主的政府，首先要让它有看得见的预算。

另外，建立一定的监督原则和统一原则非常重要，但是真正落实则是最大的难题。在所有国家，建成预算国家都是一个非常慢的过程。现在中国在财政统一和预算监督两方面都存在着问题。在财政统一方面，比如2004年全国的非税收入曾达到1万多个亿，相当于同期财政收入的近40％。省及省以下各级政府非税收入相当于本级财政收入的74.8％。比重非常高。

统一中国的财政是艰难的。预算监督也才刚刚起步，最近几年开始有部门预算，向全国人大报告，但是中央一级就有130个预算单位的预算，人大代表基本上无法一一监督。有些省也开始做预算改革，但这是非常复杂的一个事。在财政统一和预算监督方面，中国还有很长的路要走。

其它国家的经验显示，要解决这些问题，出路在于制度创新。美国在“进步时代”(1880～1920年)与中国今天面临的问题非常相象。那时的美国也是腐败横行，假冒伪劣猖獗，重大灾难屡屡发生，社会矛盾异常尖锐。但危机也是转机，美国在这个时期进行子一系列深刻的制度建设，其现代国家的基础就是在这个时期奠定的。到1920年代，美国已建立了一个高效的现代国家机器。

“进步时代”也是美国现代财政制度的成型期。在此之前，美国财政制度既杂乱又低效，藏污纳垢，完全不对民众负责。就收入而言，那时的税种极多，凡是想像得出的名目都可用来向民众征税。但那么多税种却无法使国家汲取足够的财政收入。就支出而言，那时还没有现代意义上的预算。每一个政府部门自己争取资金，自己掌控开支。一级政府并没有一份详尽而统一的预算。这样，民众和议会都无法对政府及其各部门进行有效的监督，为贪赃枉法留下无数机会。

在进步时代，美国从收入和开支两方面对其财政制度进行了彻底的改造。在收入方面，最重要的变化是引入了个人所得税和公司所得税。在支出方面，最重要的变化是引入现代预算制度。直到20世纪初，在美国，所谓预算不过是一堆杂乱无章的事后报帐单。对政府某部门的拨款只是一个总数，开支分类是没有的，细目也是没有的，不准确，更谈不上完整。

1905年，一批人设立了旨在推动纽约市预算改革的“纽约市政研究所”。这些预算改革者指出，预算问题决不仅仅是个无关紧要的数字汇总问题，而是关系到民主制度是否名副其实的大问题。预算改革的目的是要把“看不见的政府”变为“看得见的政府”。“看得见”，人民才有可能对它进行监督。在这个意义上，预算是一种对政府和政府官员“非暴力的制度控制方法”。

那么，什么样的预算才算是现代意义上的预算呢?

它是一个关于未来政府支出的计划，而不是事后的报账；

它是一个统一的计划，包括政府所有部门的开支；

它是一个详尽的计划，要列举所有项目的开支，并对它们进行分类；

对计划中的每项开支都要说明其理由，以便对开支的轻重缓急加以区别；

这个计划必须对政府的行为有约束力：没有列支项目不能开销，列支的钱不得挪作它用；

这个计划必须得到权力机构(议会)的批准，并接受其监督；

为了便于民众监督，预算内容和预算过程必须透明。

当时，美国反腐败还有另外一支生力军，即所谓“耙粪者”，或以揭露黑幕为己任的新闻记者。但预算改革者的思路与“耙粪者”很不一样。后者把重点放在反腐败上，而前者认为，防腐败比反腐败更重要。在预算改革者看来，腐败不是人品问题，而是制度问题。

在预算改革者的敦促下，纽约市在1908年推出了美国历史上第一份现代预算。当然这份预算还很粗糙，只有市政府的四个主要部门拿出了分类开支计划。以后几年，纽约市的预算日臻完善。到1913年，预算文件已从1908年的122页增加到836页。纽约市的经验很快引起了美国其他城市的兴趣，它们纷纷索要“市政研究所”编制的“市政会计手册”，并派人到“市政研究所”举办的培训班学习。不久，“预算”这个词就象“民主”和“社会正义”一样变成美国的日常用语，任何政治参与者都能朗朗上口。到1919年，全国已有44个州通过了预算法；到1929年，除阿拉斯加外，所有的州都有了自己的预算法。1921年，国会终于通过了“预算与会计法”。至此，美国的预算改革可以说是大功告成了。

看似不起眼的预算改革对美国后来的政治发展产生了巨大的影响。一方面，它将各级政府行为的细节第一次展现在阳光下，有效地遏制了腐败的势头，从而改善政府与民众的关系，增强了政府正当性。另一方面，它加强了政府内部的统一集中领导机制，提高了政府整体运作效率，造就一个更加强有力的政府，促使了美国现代总统制的形成。人们一般认为，罗斯福的“新政”挽救了美国的资本主义。这种看法只对了一半。如果没有预算改革作铺垫，即使罗斯福有实行“新政”的愿望，分散而低效的体制也完全可能让他的计划无疾而终。在这个意义上，我们可以说，预算改革对缓解美国社会矛盾，挽救资本主义体制功不可没。