美国预算编制及对我国启示

【摘要】预算编制是整个政府预算体制中最基本、最关键的环节，其实质上是制度一部法律的过程。美国联邦预算的编制过程在很大程度上主要是以总统为代表的行政部门和以国会为代表的立法部门的斗争和较量。目前，美国行政和立法部门均建立了自己的预算过程，相互独立的预算工作人员和操作规则。本文在介绍美国预算编制的现状、程序和特点的情况下，比较中美在预算编制方面的差异，探讨改进中国预算编制工作的方法和政策建议。

【关键词】预算编制 美国联邦预算 中美差异

一、引言

预算编制作为政府预算工作的起点，在整个预算管理工作中处于核心的地位。构建一个科学合理、规范透明、严谨严密、公平公正的预算编制制度对推动整个政府预算的改革至关重要。美国政府的结构是美国宪法确立的，它的理论基础是三权分立与权力制衡的原则。

在美国，民主的愿景是，联邦预算以及联邦政府的所有活动都要反映大多数美国人的价值观。然而事实是，绝大多数美国人都觉得当前的联邦预算并没有正确地反映他们的价值观，预算过程也因过于复杂而难以理解。

二、美国预算编制程序

美国的财政年度是上年的10月1日至本年的9月30日。下面以美国联邦预算为例，其制定程序包括以下五个主要的步骤：

（一）总统向国会提交预算请求

每年2月，总统都会向国会提交预算请求，它针对当年10月1日开始的新财政年度。总统提交给国会的预算案要列示关于联邦政府机构与联邦项目的财务支出的详细概算。在新的财政年度开始之前，美国行政管理和预算办公室（OMB）已经开始准备下一个财政年度的总统预算案了。

（二）国会众议院与参议院投票通过预算决议案

总统的预算案公布于众后，国会开始审议它，将提出自己的支出和税收优先次序，这个过程长达数月。然后众议院预算委员会与参议院预算委员会将分别提出一个预算决议案。众议院在参议院之前提出自己的预算决议。

（三）国会众议院与参议院小组委员会审定拨款法案

国会参众两院都设有拨款委员会，负责确定所有自由裁量支出项目的预算授权的精确额度。完成预算授权后，国会参众两院的拨款委员会进一步划分为若干个拨款小组委员会。每个小组委员会的主席负责起草本小组委员会的拨款法案。所有成员都要参与对拨款法案的审议、修订，以及最终的投票。通过小组委员会的投票，拨款法案就被提交给拨款委员会全体成员。全体拨款委员会审议后，送达全体众议院或参议院审议。

（四）国会众议院与参议院就每个拨款法案进行投票，并弥补分歧

在12个拨款小组委员会提出拨款法案后，众参两院展开辩论，然后进行投票。在国会参众两院分别通过各自的拨款法案，然后由国会参众议院议员参加的联席委员会举行会议，调和拨款法案之间的分歧，达成一致。再进行投票，在两院都通过后，送交至总统。

（五）总统签署拨款法案，预算成为法律

只有当总统签署了全部12个拨款法案之后，整个预算过程才正式宣告结束。不过在现实中，在新的财政年度开始之前，12个拨款法案就已经全部获得国会通过、并经总统签署成为法律这种情况极少发生。如果10月1日之前，预算过程还没有完结，国会就会通过一个“持续决议案”，以保证各联邦政府机构在预算正式编制完成之前能够继续获得维持运行所需的资金。

三、中美预算编制的差异

（一）预算管理的法律体系不同

在美国，1921年的《预算与会计法案》，1974年《国会预算与扣押法案》的实施，通过了多部与预算相关的法律法规，每一程序都有相关的法律，都可以找到法律的依据。而在中国，只有1994年《预算法》和最近的《新预算法》。在法律上，存在多部法律规范和一部法律规范的区别。

（二）预算周期不同

美国预算编制从10月1日到下一年的9月30日，基本上是一个立法过程，程序非常严格。而在中国，预算编制环节采用“二上二下”的方法，其流程跨度6个月，实际上只有3至4个月，仅为美国的四分之一。

（三）预算编制参与主体不同

在美国联邦预算中，其编制由总统负全责，OMB负责具体编制工作。而我国的预算编制主体比较单一，预算编制由政府全权负责，而且政府仅仅依赖财政部门具体负责预算收支的编制。所以，我国预算编制的效率相对偏低。

四、对我国的启示

（一）建立健全预算管理法律法规

预算是法律的意识，经过法定程序批准即为法律， 具有不可改变的法律效力， 树立预算的权威性和严肃性。目前，我国预算相关法比较单一，应制定多部与预算相关的法律法规，使得每一个程序，每一步操作都有法可依。

（二）完善预算编制的周期制度

我国国家预算草案的编制工作从预算年度上年的11月份开始，但是全国人民代表大会于预算年度当年3月份召开会议，审议上年预算执行情况和本年度预算草案。然而当审议通过的草案逐级下达时，预算真正开始执行的时间已经是当年5月份了，并且国家预算执行结果的草案一般在11月底出来。由于在预算执行的12个月中，就有4个月的政府收支活动不能真正地控制在国家预算约束下。考虑到全国人大开会时间，我国可以改变预算周期，便于预算的审议、批准和下达执行。

（三）尝试预算编制由行政和立法部门并行的模式

我国可以尝试实行预算编制、执行相分离的编制模式。对于我国财政部门而言，要实现预算编制与执行相分离的模式，在明确由预算处负责编制，国库处负责执行的基础上，可尝试在财政部门成立部门预算编制机构，会同其他相关职能部门，组织落实各项财政资金的预算编制工作。

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