中国政府预算“爬山坳”

回首20世纪初叶风云激荡的中国近代史，有许多事件当初仅是波澜壮阔岁月中的沧海一粟，却对此后的中国现代化进程产生了深远影响。从政府预算的角度来看，这一时期也同样发生了一系列开时代先河的重要事件。

这一时期关于政府预算的重要历史事件有：中康有为提出编制预算公开财政的主张、1908年清政府颁布了《清理财政章程》，以及从1910年起由清理财政局主持预算编制工作。这是中国五千年历史上第一次正式编制政府预算。同时，以市场经济为参照的早期预算制度改革，推动着理论界对西方国家预算制度的研究。在此背景下，1911年吴琼出版了中国历史上第一部预算学著作――《比较预算制度》，介绍了各国预算制度的利弊。

如果不过多地对当年的社会改良者加以苛求的话，20世纪初叶现代政府预算萌芽在中国的产生，至少在某种程度上标志着，皇室收支与政府财政收支的界限开始明确，政府预算也开始有可能成为以广大民众为代表的民权一方与王室贵族进行斗争的工具。这对于中国现代化进程所可能产生的影响，无疑是相当深远的。

当时一些学者也就政府预算的重要性有了相当深刻的认识。例如，曾被誉为旷代逸才的杨度先生，于1907年在其名篇《金铁主义说》中就曾指出：“监督会计及预算之制，其严重如此，是皆国会重要之职权，即立宪国所以建设责任政府唯一之武器也”。即使以现代的眼光来看，早在一百多年前，中国学者对政府预算重要性的认识，也是发人深省的。

不妨将分析的视野继续回溯到17世纪英国资产阶级革命前后的时代。通过对当时史料的分析，似乎可以得出这样一个结论：现代政府预算的确立与发展，是英国社会公众与君主之间经济利益争夺的产物，它体现出市场因素在其发展壮大的过程中，各相关利益主体维护自身利益的现实要求。其思想渊源可以进一步上溯到1215年英国《大》首次确认的“非赞同毋纳税”以及1295年英国“模范议会”所提出的“涉及所有人的问题，应当由所有人来批准”的基本预算与税收原则。

通过历史的考察，不难得出这样的结论，政府预算的产生与发展是与现代法治国家和民主政治同步成长的，政府预算不仅是一个经济范畴，还更多地涉及政治层面的因素。同时，在政府治理构架基本稳定的前提下，还更进一步涉及政府公共管理等具体操作层面的问题。

我国建国初期，参考前苏联计划经济体制，也就新中国预算模式的构建进行了诸多有益的探索与设想。作为新中国预算制度草创时期的研究，其粗放性是可以想见的，同时随着计划经济模式的失败，这些研究成果对当前中国预算改革的借鉴意义也是十分有限的。然而，这些共和国政府预算的缔造者们，以筚路蓝缕的精神开创新中国政府预算先河的风范，时至今日仍旧在思想领域熠熠闪光。

但如果我们将目光进一步投向中国政府预算管理的现状时，却不得不面对一些令人遗憾的现实。政府预算在中国从萌芽到成长，经历了百年的求索与漂泊，但仍旧面临着诸多尚待解决的时代课题。政府预算在中国，往往或多或少地偏离了“涉及所有人的问题，应当由所有人来批准”这一看似浅显却又颇难实践的基本原则。政府预算似乎真的成了“政府自己的预算”。中国政府预算距离“依法用好百姓的钱”的目标，或许仍旧需要完成某些关键性的跨越。

走向公共化的演进之路

如果不做过细地考证，改革开放三十多年来，在财政管理领域，具有里程碑意义的事件大致有这样几个：一是20世纪80年代的两步“利改税”和“分灶吃饭”财政体制；二是1994年的税制改革与“分税制”财政体制改革；三是始于20世纪90年代末期的新一轮预算改革和构建公共财政框架。应该说，中国财政体制改革由以收入为核心的制度安排，向以支出为重点的预算改革转型，并非仅仅是一个历史事件，而是具有深刻时代背景的。从这个意义上讲，我们将中国预算改革的进程，用“公共化”来加以描述，也是符合历史逻辑和改革实践的。

1　渐推渐进的动态过程

从制度变迁的策略选择来看，在计划经济向市场经济的转型路径上，与前苏联和东欧国家不同，我国采取了一条利用已有组织资源推进市场化进程的渐进演化模式。

基于政治、经济和社会的特点以及各地方和部门日趋固化的利益格局，考虑制度变迁的收益与成本对比，我国的预算公共化改革也同样选择了一条渐进式道路。其典型表现是，各项改革措施先在较小范围内进行试点，然后再将试点经验向全国推广。

然而，依据制度变迁的路径依赖理论，初始制度选择所形成的锁定效应，会在相当程度上，约束着新体制沿着原有路径惯性推进。因此，为化解新旧体制转换过程中的“路径依赖”问题，需要对政府预算诸环节进行系统化的流程再造。这不仅涉及预算编制与执行等技术层面，还触及立法机构和社会公众的预算决策权、知情权、参与权等民主政治层面的问题。尤其是当前的市场化进程中，公共财政的制度建设尚未成功，预算公共化改革的纵深推进，也难以“毕其功于一役”，中国政府预算公共化呈现为渐推渐进的动态演进过程。

2　传统政治哲学与现实国情的融合过程

我国具有漫长的中央集权和“官本位”传统，加之在传统计划经济时代，各项权力过多掌控在政府手中。长期形成的“人治”传统和各种中印刻的浓烈“人情”因素，形成了内生化的历史积淀。预算公共化改革要求公共经济活动按照法治原则运行，这些难免会与“官本位”传统发生激烈碰撞。

从我国预算演进的发展历程来看，与发达市场经济国家预算制度历经数百年的发展演进相比，即使从萌芽产生算起，现代政府预算在中国也仅有大约一百年的历史。所以，中外政府预算在治理水平与技术手段上难免存在较大差距。而市场经济国家许多成熟且先进的预算管理技术，则是在其经济社会发展已进入相对稳定阶段、政府职能界定相对清晰的基础上成型的。这种相对稳定的经济发展构架，为政府预算的精细化管理，提供了较为平稳的运行平台。

而我国尚处于经济运行的市场化转型时期，在相对宽泛且不断调整的政府职能构架之下，预算管理各利益相关主体间的互动影响结构，也处于不断发展变化之中。因而，中国预算管理公共化的路径选择、具体制度设计与技术手段的选型，都不能盲目照搬国外的预算管理模式，更不能一味强求管理手段与技术的先进性。

3　“自上而下、自下而上”相结合的演进过程

在20世纪90年代末期之前，我国预算公共化改革的初期，有关预算方面的制度改革与管理创新，大都是由中央政府直接主导的。即由中央政府提供制度供给，采取的是“自上而下”的强制

性制度变迁方式。

随着市场经济体制的逐步确立，公共财政体制框架的初步构建，单纯依靠“自上而下”的行政力量来推进政府预算改革，无疑是不够的。一方面，随着财政分权改革的推进，地方政府的利益主体意识逐渐复苏，以中央行政力量为主推进改革的实施效果逐步下降。另一方面，随着经济社会转型的日益深化，中央政府“自上而下”改革的成本也在不断加大。同时地方政府因事权下移、财权上移而形成的财政资金压力日显突出，也难以消极等待上级政府提供预算管理制度创新的总体框架。因此，在比较制度创新的边际收益与边际成本后，部分地方政府开始率先启动了“如何吃好财政蛋糕”的预算管理改革。在改革取得成效之后，自下而上被中央政府加以认可，然后再由中央政府自上而下将改革经验推广至全国。

循着这样的演进线索，“自上而下”的强制性制度变迁与“自下而上”的诱致性制度变迁方式的结合，保障了经济转轨时期预算公共化改革的可持续性。特别值得关注的是，由地方政府发起的预算改革，也大体遵循着这样一种在相对较小范围内“自上而下”与“自下而上”相结合的演进方式，进而扩大到全国范围，依旧体现了类似的发展轨迹。

4　实体公共化和程序公共化分别推进的非均衡过程

在预算基本法的原则框架下，政府预算分别循着预算实体法和预算程序法两个维度加以展开。因此，预算公共化过程中的法治建设，也分别循着实体公共化和程序公共化两条线索加以展开。

然而，长期以来受法学领域“重实体轻程序”的现实影响，加之各级政府部门过分强调短期经济发展的现实政绩。而忽视长远发展的规则与程序，在政府预算实体公共化和程序公共化的关系问题上，理论界与实务部门往往更倾向于强调实体层面上的预算资金筹集与配置效率等技术路线问题，而对基本“道路规则”层面上的程序正义原则，相对重视不足。这也是当前预算公共化改革成效不甚明显、推进屡遇障碍的深层原因。

其实，就处于社会转型期预算公共化改革的长远发展而言，建立一个规范政府分配活动秩序的程序正义层面上的“道路规则”体系，远较单纯注重结果的“实体”政绩重要得多。

当然，认识到完善程序规则重要性的同时，仍旧需要基于中国预算改革所面对的现实国情，认识到程序规则的确立，在更加深层次的意义上，还涉及建设与完善责任政府等层面的改革，需要一个相对较长的历史进程。所以，在当前重点解决较为容易的“实体”层面问题、进行政府预算实体公共化改革的基础上，适时将改革引入更深层面的基本程序规则的确立，进行程序公共化改革，也是符合中国预算公共化改革现实的理性选择。

5　以“边角改革”推进“核心改革”的演化过程

在我国财政体制改革的初期，为与经济体制改革的渐进性相适应，减少改革的成本和阻力，财政改革集中在先解决那些难度相对较小或急需调整的制度和事项上，沿着“先收入改革、后支出改革”的路径展开。这种从先易后难的角度出发、率先启动“边角改革”，逐步深化到“核心改革”的策略，是符合我国财政改革的历史趋势与逻辑结果的。

政府预算的公共化改革，因偏重于政府支出方面的安排与管理，属于整个公共财政框架构架中深层次的核心问题。由于其更多涉及政府内部公共管理和政治民主化的进程，涉及包括立法机构、财政预算部门、资金使用部门、利益集团和社会公众等各项预算参与者间的利益调整，而成为整个财政改革的核心议题。

政府预算公共化改革要求政府依法规范使用资金，要求预算资金配置的决策、审批、使用过程公开透明，它使得预算决策和运作程序更加民主、公开、科学。这些难免会触动相关部门固化已久的既得利益，改变既有的资金配给“暗箱操作”格局，也将挑战政府部门拥有的非规范化的预算资金自由裁量权。

尽管如此，政府预算的公共化改革体现了市场经济走向成熟的内在要求，其发展趋势是不容逆转的。市场经济体制改革的“渐进式”演变和公共财政改革的“先易后难”策略，已经勾画了一条相对清晰的预算改革路径。政府预算公共化改革可先从较小范围的试点开始，从技术层面较为简单的措施人手，以“边角改革”逐渐延伸向涉及利益格局调整等“核心改革”领域，以“边角改革”推动“核心改革”，从而最终完成政府预算公共化改革的历史进程。

走向公共化的基石――《预算法》的修订问题

始于20世世90年代末期的新一轮中国预算改革，促使预算管理从理论到实践层面，都发生了全方位的变革。然而不无遗憾的是，作为预算公共化重要法律基石的《中华人民共和国预算法》修订工作，仍因种种原因而难以得到实质性的推进。预算法修订的滞后，在相当程度上制约了中国预算改革的进程。

1　中国预算法的法律定位问题

在法学实践中，世界各国都非常重视预算立法，其所采用的具体法律形式有以下几种：一是在《宪法》的有关章节中规定有关预算问题；二是制定财政管理的基本法一一《财政法》；三是制定专门的《预算法》；四是通过年度预算方式确立预算的法律效力。我国采取的是上述第三种方式，其标志性事件当属1994年3月颁布的《中华人民共和国预算法》，这构成了当前我国预算法修订的历史前提和逻辑起点。

如果我们将预算法修订简单界定为单纯在预算程序法层面上，将近年来推行的预算管理流程改革，通过法律的形式加以规范化和系统化，那么预算法修订进程中的困难就会大大减少。但问题并非如此之简单，其症结在于，我国现行预算法除了规范预算管理诸环节的制度流程之外，还在相当程度上承载着《财政基本法》的使命。

预算法既可以只规定与政府预算有关的内容和要求，也可以表现为涵括所有财政经济活动的财政法。从我国现实来看，后者较好，预算法有必要担负起财政法的基本职责，使所有财政经济活动有法可依。也恰恰是由于《预算法》在法律定位上所具有的财政基本法特点，决定了预算法的修订工作涉及基本财政关系的重新界定和各相关主体之间利益格局的重要调整，这导致现行预算法的修订面临着诸多的困难与挑战。

2　中国预算法修订的冲突与协调

(1)预算法中的技术性问题与财政基本法问题之间的协调

现行预算法中既涉及预算流程管理中的技术性问题，又涉及诸多财政基本法层面的问题。概括起来，预算法中的技术性问题主要包括：预算收支范围与政府收支分类改革的关系，预算先期执行、临时预算与按上年拨款的既有规定之间的关系，预算编制与执行机构的分离与制衡问题，复式预算体系的构建问题等。预算法中涉及的财政基本法层面的问题主要包括：设置几个层级的政府财政预算问题，地方政府

的举债权限问题，预算法与相关部门法的协调问题等等。

其中，相关技术性问题尽管也同样面临着诸多备选方案之间斟酌取舍的困境，但毕竟其解决是相对容易的。而诸如设置几个层级的政府财政预算，是否允许地方政府拥有一定的举债权限，则因牵掣的相关因素较多，在短期内难以寻求较为妥善的解决方案。因此，当前的预算法修订，重点应放在解决预算流程管理中的技术问题上，对于财政基本法层面的问题，如果涉及因素较多，可以暂不纳入修订的范围。待今后时机进一步成熟的时候，或者配合《财政基本法》的出台而进行相应调整，或者在《预算法》再次修订的时候予以考虑。

(2)人大与财政部门之间如何协调

现行预算法修订中的一个核心问题就是预算管理的核心权力在人大与财政部门之间的合理配置问题。应该说，始于2004年的上一轮预算法修订工作之所以“停摆”，在相当程度上也源于人大与财政部门在争作核心预算部门上存在较大分歧。

理论上，各级人大作为最高权力机关，代表着广大公民的利益，加强人大在预算管理中的权能配置，提升其管理权威，自然有助于推进预算管理的法治化和科学化水平。然而在现实中，由于各级人大全体会议的会期相对较短，会议期间审议的事项涉及社会民生的方方面面，导致人大全体会议对于政府预算草案的审议，难免不够深入且细化。这种预算管理的现实，进一步导致在具体操作层面上，往往将加强各级人大的预算监督权，理解为加强各级人大常委会的预算监督权。但是，受人员编制、专业经验、年龄结构等多方面的局限，在预算管理专业程度上，各级人大常委会及其专门委员会，较之同级财政部门具有较为明显的劣势。加之在相当程度上，各级人大常委会也具有相对典型政府部门的运行色彩，这就使得这种加强人大常委会预算监督权的预算法修订取向，难以获得更加广泛的立法支持。而这种人大和财政部门在争取核心预算部门的权力之争，进一步导致了预算法的修订陷入了某种僵局。

(3)预算法与部门法的冲突与协调问题

我国《农业法》、《教育法》等法律规定，本部门的财政投入应达到财政收入的某一比例标准。这种作法没有考虑到预算法的规定和财政的承受能力，影响了预算的整体性、统一性。尤为严重的是，某些部门法对于法定支出的规定，采取了“一刀切”的方式，要求各级财政均应按照某种僵化固定的比例，保持法定支出的增长。

例如，2002年修订的《中华人民共和国农业法》“农业投入与支持保护”一章中，进一步明确了中央和地方财政对农业总投入的增长幅度要求。将此前规定的“国家财政每年对农业总投入的增长幅度应当高于国家财政经常性收入的增长幅度”，更改为“中央和县级以上地方财政每年对农业总投入的增长幅度应当高于其财政经常性收入的增长幅度”。

应该说，这一调整对于保障国家逐步提高农业投入的总体水平是具有积极作用的。但是，该规定在细化各级政府财政支农责任的同时，也存在着某些过于片面之处。对于众多副省级以上城市的中心城区而言，其作为一级独立的县级以上地方财政，用于农业投入的增幅也同样需要高于国家财政经常性收入的增长幅度，但是这些城市已然进入城市化的较高级阶段，在其中心城区已然没有相应的农业和农村，这些“依法”安排的农业支出，难免造成某种不必要的浪费。

从合理性分析，似乎有必要适当削减相关部门法中有关法定支出的规定，将其支出增长的规定纳入预算法的规范框架，以增强预算管理的弹性。但是在我国社会转型时期，教育、农业、科技等确实属于需要优先发展的重要领域，也有必要通过单行法律的刚性界定，保证上述支出的可持续增长。因此，如何处理预算法和相关部门法在法定支出问题上的冲突，也是当前预算法修订中面临的较具中国特色的时代命题。

每当人类历史开创崭新篇章的时候，总需要完成关键性的几步跨越。正如1947年同志在分析时局过程中，以翻越山坳所做的生动比喻：眼前的处境，就象我们湖南人常说的“过山坳”一样，快爬到坳上时，千万不可松劲，要咬紧牙关一鼓气地爬上去，往后的路就好走了。如果也可以将现代预算在中国长达百年的艰辛历程比喻为翻越山坳的话，那么现在就是“快爬到坳上”的时候了。始于1999年的中国政府预算改革，大大加快了这一翻越山坳的进程。在短短的十多年中，政府预算管理在中国，取得了长足的进步，距离最终达到山巅，或许已并不遥远。我们以上所提出的这些命题，或许就是中国政府预算在走出山坳之前，所不得不跨越的最后几步。基于对中国政府预算改革进程的这种判断，不妨进一步设想，如果现实中的中国政府预算能够在完善规则与程序层面的操作性改革基础之上，尽快健全各利益相关主体的共同治理结构，并就预算法修订等时代命题，提供一个相对圆满的解决方案，那么中国政府预算就会早日成功地翻越山坳，走向未来。