美国联邦政府预算编制及启示

我国当前正在进行政府预算制度改革，它是构建公共财政基本框架的关键步骤。美国作为世界最发达市场经济国家之一，政府预算编制已比较完善，对我国的政府预算制度改革有着一定的启示与借鉴意义。

一、联邦政府的预算编制程序

美国预算的编制过程有两个阶段：第一阶段由行政部门编制并向国会提交预算；第二阶段是由国会审批预算。立法部门和行政部门各有一套参与预算编制的机构并且分别编制一套预算。美国的财政年度是上年的10月1日至本年9月30日。年度预算的编制，在每个财政年度前18个月就开始准备预算方案。下面以2003年美国联邦预算的编制为例，说明美国预算的编制程序。

1.预算编制阶段。2001年春，国家经济委员会和总统预算办公室（OMB）在广泛调查研究的基础上，向总统提交2003财政年度的预算指导方针，指导该预算年度及今后至少四年的预算编制。总统审查后将2003年总预算和总方针下达政府各部门。2001年夏，联邦政府各部门将本部门年度预算的建议提交OMB审查汇总。OMB安排听证会或与各部门官员进行讨论，提出初审意见，双方意见不一致时，可以提出申诉，经协商仍达不成一致意见时，将问题提交总统决定，最后将各部门审定的预算汇总成联邦政府预算建议草案。2002年2月，总统审查后，将联邦政府预算建议草案提交国会审议，并在全国公布于众。

2.预算审批阶段。国会收到总统提交的联邦预算草案后，提出自己的意见。国会就预算问题举行听证会，总统或部门的首领要到国会对预算作详细说明，国会各委员会根据调查、听证情况提出修改或通过预算的报告。2002年4月1日，由预算委员会汇总成预算草案决议案，提交参众两院讨论，并通知总统。4月至6月，总统对预算决议案提出修改意见，并报告国会。国会应在6月30日完成所有拨款方案的立法工作，并在9月15日前通过规定预算收支总指标的具有约束力的第二个预算决议案，并将其提交给总统。在国会对预算进行立法的阶段，总统也对自己的预算建议做出修正。如果总统对国会的预算方案表示认可，经签署后便开始生效；如果总统否决了国会通过的预算方案，那么，国会又要经过大体类似的审议过程，并以2/3的多数反对，则总统的否决才无效。另外，总统可以对国会通过的预算进行部分否决，这样就可避免由于总统与国会在某项预算上的分歧，而影响整个预算执行的局面出现。10月1日开始执行新的财政年度。

从中可见，美国每个预算编制过程基本上是一个立法过程，程序非常严格。而预算由国会通过并经总统签署后，就成为预算拨款的基础，并且以法律的形式规定下来。OMB负责支出预算的执行，按进度分季拨款，并按项目类别进行分配。在执行过程中需要追加支出，必须经过国会立法。

二、美国联邦政府预算编制的特点

1.预算周期跨年度。美国的财政年度（预算周期）是“跨年制”，从每年的10月1日至次年的9月30日，并以终了日属于哪一年份，称为那一年的预算年度。在一个财政年度内，既要执行本财政年度的预算，又要审核上一年度的决算，同时还要编制下一财政年度的预算。

2.预算编制时间长，程序严密。从美国的预算编制来看，在预算正式生效前的18个月即着手编制，这为收集资料和进行相关论证提供了充足的时间。能够保证预算本身的客观性和科学性，并提高了可行性，减少在执行中的频繁调整。在编制过程中，预算程序较为规范，每一个环节都要经过科学的研究论证，对每个阶段、每个部门的任务和权力，都有明确的规定。美国国会对预算的审批也是非常严密的，需要在9个月的时间内完成预算审批和立法程序，并经过总统认可和签署后开始生效。若总统否决了国会通过的预算草案，原法案需经国会再次审议，如以2/3多数票再次通过后，即产生法律效力，总统必须签署而无权再进行否决。如两院不能以2/3多数票通过，则需对法案进行修订，然后再提交总统签署。可见，审批程序复杂严谨。

5.预算管理机构健全，分工明确，相互制衡。美国预算管理职能由行政部门和立法部门分享，即预算编制和执行职能在行政部门，而预算审批和事后审计职能则在立法部门。OMB负责美国联邦政府预算的编制；国会预算办公室（CBO）则协助国会审查和批准预算，而预算收入立法则主要由两院筹款委员会负责，并起草税法经国会批准后执行；财政部负责具体执行预算；预算的监督则由国会中的会计总署负责。这样，预算的编制、执行和监督就分别由不同的机构负责，这些机构间既相互独立，又相互制约、密切配合，保证了预算管理体系的高效运转。

4.预算编制方法采用绩效预算。美国从2003年预算案开始，对项目规定了简明的评分制度，采取红灯、黄灯、绿灯的评分方法，直观评估每项动议的达标内容是否达到“成功的标准”。实行绩效预算，提高了政府的管理效率，使美国联邦政府在不削减公共服务的前提下，1998年以来连续实现了财政盈余。

5.采取“主动编制”。美国预算编制的第一阶段首先是OMB根据自己掌握的信息直接编制政府各部门的预算，不需要以各部门编制的预算为基础，等拿出一套预算后，再与各部门见面，采用一种“主动编制”的方法。美国联邦政府的各级行政长官，包括总统、州长、县长、市长、甚至镇长都要为本级政府总收入和总支出制定总目标，并根据如下因素确定最高限额：①收支是如何受经济中可预期的变化影响的，经济增长是否带来更多税收收入，经济衰退是否引起更多福利需求。②已经计划好的主要项目的变化将会如何影响支出。③人口统计上的变化是否影响现行项目。可见，美国的政府预算，并非是政府各部门支出要求的简单加加减减，而是一种“主动编制”。

6.编制滚动预算和财政中长期计划。以2000财政年度为例，美国联邦政府预算编制机构除了要列示1998预算年度的实际数，1999预算年度的批准数，2000预算年度的预算数外，还列示以后四个预算年度的预测数。这样做有利于将现在与过去和将来进行比较，反映发展的趋势；有利于政府用长远的、发展的观点来考虑问题，保证财政的可持续发展；也有利于财政收支计划于中长期经济发展战略相衔接。

7.预算的法定性程度较高。这主要表现在两个方面：一是有关预算管理的法律体系完备。二是预算管理严格依法执行，主要表现在严格遵守先审批后执行的法定原则，即预算草案只有经过立法机构的审批才能执行；如果审批未能通过，即使新的财政年度已经开始，预算草案也不能执行，这种情况下就要编制临时预算，在经过立法部门的审批后作为过渡期的政府预算，直到新年度财政草案获得通过为止。

8.预算编制的公开性和透明度较高。美国联邦政府预算编制过程中，总统预算草案要在全国公布于众，而且任何党派、团体或部门都可以就预算，提出自己的意见，体现了较高的公开性和透明度。

三、对我国预算改革的启示

1.适当延长预算编制时间。我国的预算编制时间从上年的11月份开始，到来年3月份经人大批准，历时不到半年，直接造成我国预算形成较晚，编制较粗。可以考虑将时间延长到10个月左右，时间过长容易造成预算的滞后性。

2.要实行标准周期预算。我国预算年度采用历年制，从每年1月1日开始，到12月30日结束。但我国新一年度的预算草案却要等到3月份召开的人代会批准后才能称为正式预算，上升为法律文件。这就是说我国在每个财政年度中有二、三个月时间政府财政活动没有法律依据，出现了“约束空档”。这样可以考虑将我国财政年度改革为从4月1日开始至次年的3月31日结束，从而使预算年度与人代会审批预算草案的期限相衔接，最终使各级政府在新的预算年度一开始就可执行刚被审批的预算。

3.制定中期预算框架。我国财政年度预算的一个主要缺陷就是忽视了预算执行的前瞻性和稳定性。我国虽然也编制中长期财政计划，但主要是作为与五年期国民经济和社会发展计划相适应的一个纲要式的内部参考文件，缺乏具体的测算分析，其正规程度和细致结构与年度预算相差甚远，不是真正意义的多年期预算。所以，我国应借鉴美国的编制经验，以宏观经济形势预测为基础，在编年度预算时，再加2～3年的中长期预算。

4.改革预算编制机构。我国预算的编制与执行都由财政部负责，可考虑把预算编制权从现行财政部门中分离出来，使得预算编制与执行形成相互制衡，从而达到强化预算管理法治化的目的。

5.要“主动编制”预算。我国现行的预算编制，实行“二上二下”的编制办法，即在部门编制预算建议数的基础上，财政部门下达预算控制数，然后部门再根据预算控制数编制预算报送财政部门；财政部门根据人代会批准的本级政府预算草案批复部门预算。这表明，我国现行预算实际上是“被动编制”预算，即财政部门是在对部门预算的基础上编制财政总预算。这种预算编制方法，在当前虽具有较强的可操作性，但客观上造成了以部门意见为主动的低效局面。所以，在当前的改革中要逐步转变预算编报方法，变“被动编制”预算为“主动编制”预算。

6.采用绩效预算方法。我国应借鉴美国的先进经验，从以养人、办事为原则的财政支出制度转向绩效预算。考虑到我国的具体国情，我国实施绩效预算首先必须以单一财政账户制度为依托，因为单一财政账户制度有利于提高财政资金的效率，能从根本上解决预算外资金问题，有利于廉政建设；我国的绩效预算还必须与政府采购制度相配合，因为政府采购的效益取决于每批商品或劳务的采购额度和获取信息的时间及全面性，而在绩效预算制度下，这两个问题很容易解决。