美国公共预算体制及其对我国的启示

摘要：美国的公共预算体制随其经济的发展，进行了历次改革，已经形成了比较完备的体系。文章简单介绍了美国预算的各个职能机构和其预算程序，结合我国的实际情况，得出了对我国预算改革的几点启示。

关键词：公共预算；改革；启示

一、美国联邦政府预算管理的职能机构

美国联邦政府行政和立法部门中各有一套参与预算管理的机构。其中，行政部门参与预算管理的主要有：总统、总统管理与预算办公室以及由财政部、国民经济委员会、经济建议委员会组成的“经济三角”。这些机构在联邦政府预算管理过程中发挥着不同的作用：

总统：负责决定预算实施政策，向国会提交预算报告，向国会提交追加预算的请求和预算修正案，签署或否决与预算相关的法律，向国会通报取消或延期支出的项目，签署取消某项预算收入的征收等。

总统管理与预算办公室（OMB）：美国的总统管理与预算办公室是独立于财政部之外，直接向总统负责的机构。其职能较多，与预算管理有关的职责主要是编制联邦政府预算草案其收入预算的主要信息资料来源于财政部，支出预算则根据各部门、机构提出的各自预算方案，经核查后统一汇编成联邦预算，交总统审核。在预算草案经国会批准后，OMB负责按项目分配资金，并监督行政部门的预算执行情况，保证其达到预算目标。

“经济三角”：共同负责经济预测，并制定主要的经济政策。其中，财政部的主要职责是：拟定和建议经济、金融及财政政策，组织预算收入，办理国库业务，执行有关预算法令，印铸货币，管理公债、国家政策性银行和国家金银等。国民经济委员会的主要职责是为总统提出有关税收政策和需要财政投入的重点领域等方面的建议。

此外，美国国会参、众两院还各有一套参与联邦财税问题研究预算管理的机构，主要包括：国会拨款委员

会、国会筹款委员会、国会预算委员会、国会预算办公室、国会会计总署。

二、美国联邦政府的预算程序

美国的财政年度是从每年的10月1日到次年的9月30日。美国的联邦预算程序非常复杂，从联邦政府各机构编制各自的预算开始，到联邦预算执行后的审计，每个预算周期长达33个月。在一个财政年度内，联邦政府要在执行本财政年度预算的同时，审核上一财政年度的预算，并编制下一财政年度的预算。整个联邦预算程序经过四个阶段：预算的编制、预算的审批、预算的执行和预算的审计。下面以2005年美国联邦政府的预算程序为例对其进行说明：

（一）预算编制阶段

美国的预算编制时间较长，在每个财政年度前18个月就开始准备预算方案。其间大致经历以下程序：

2003年4至6月，总统在OMB和“经济三角”的协助下，确定2005预算年度的政策目标。7至8月，总统制定2005年度预算的指导方针和联邦政府各部门的预算规划指标，并通过OMB下达给各部门。2003年9月，联邦政府各部门将本部门年度预算的建议提交OMB汇总。最后，由OMB将联邦政府各部门提交的预算汇总成联邦政府预算草案，交总统审查。总统则要在2004年2月第一个星期一之前向国会提交2005年度的联邦预算草案。

（二）预算审批阶段

国会收到总统提出的联邦预算草案后，将其对支出有管辖权的委员会以及两院筹款委员会审议。2004年2月15日，国会预算局向两院预算委员会提出预算报告。两院的各专门委员会则在收到总统预算案的六周内，提出关于预算收支的意见和评估。2004年4月15日，两院预算委员会提出国会预算决议案，提交众、参两院讨论，并通知总统。2000年4至6月，总统对这一预算决议案提出修改意见，并报告国会。在第一个预算决议案通过后，两院拨款委员会和筹款委员会即按照决议规定的指标，起草拨款和征税法案。国会应在6月30日完成所有拨款方案的立法工作，并在9月15日前通过规定预算收支总指标的具有约束力的第二个预算决议案，并将其提交给总统。

（三）预算执行阶段

预算由国会通过并经总统签署后，就以法律的形式规定下来。行政部门在执行预算过程中，某些特殊情况下可以推迟或取消某些项目的支出，但必须向国会报告。财政部负责执行收入预算，负责各种国内赋税的征收和国内税收法律的执行。国会预算办公室负责控制预算执行，检查各部门开支是超支还是节余。国会会计总署负责监督联邦预算是否按照国会通过的法案执行。

预算执行中的资金调拨由财政部负责。财政部根据预算安排，将资金由收入户划入支出户，办理预算拨付。美国联邦财政支出的40%是通过政府采购方式，由财政部直接支付给商品和劳务的供应者。当预算资金出现收不抵支时，财政部可以根据国会核定债务额度，按资金缺口的时限和当时的银行利率，灵活地确定债务种类、期限和利率。

（四）预算审计阶段

预算年度结束后，由财政部与OMB共同编制反映预算年度内的预算收支执行情况的决算报告，经审计机构审核，国会批准后即成为正式决算。国会会计总署负责审查联邦预算的执行结果与国会通过的法案是否相符，并对各部门的预算执行情况进行审计。

美国联邦政府预算的监督体系分为内部控制和外部控制两类。每一个联邦部门都有自己的内部控制机构，由本部门的财务首长领导。OMB也有权检查所有的联邦机构的账目。另外，国会会计总署是对联邦政府预算进行外部控制的专门机构。国会会计总署在每个政府机构内部都设一个总检察官，总检察官有权查阅被审计部门的所有文件。

三、美国公共预算体制对我国预算体制改革的启示

根据公共财政理论，参照我国的具体国情以及当前预算的改革趋势，比较美国预算体制的做法，我国预算制度改革的启示可以归结为“四化”。即：法制化、规范化、制度化和透明化。

（一）法制化

社会主义市场经济是法治化的经济，政府的行为应该在法制的约束下进行。政府预算制度是通过法律程序确立，它对政府活动进行约束和限制，预算一经批准就成为国家法律，具有法律的权威性。这一点，在美国的现代预算制度中体现的淋漓尽致：没有政府预算授权就不能进行财政收支，政府的各项收支在预算中都有详细的计划。资金的使用范围确定，不能挪作他用，任何与预算计划不符的资金收支必须要有预算调整草案，并要经过总统和国会的批准，政府的收支而且必须接受权力机关监督。与此相对，我国预算的法治化程度低，预算约束软化，政府的财政活动不按预算办事的情况常有发生。由于我国人大一般在三月份开会，使得目前我国政府收支有较长时间处在无预算状态下的运行。参考美国的做法，结合我国的实际，建议全国人大以法律的形式将我国预算编制提前半年至一年即着手编制。安排充足的编制时间是保证预算编制质量的重要条件，因此，有必要增加预算编制时间，提前编制预算草案。同时，通过立法明确规定，各级人代会每年的召开时间，应当自下而上逐级推迟，从根本上解决待编预算的问题。为了充分行使人大对各级政府预算的审批和监督权力，应该增加人大审批预算的时间，各级政府至少在同级人代会举行的前两个月向人大常委会有关委员会汇报预算编制情况，而且提交的预算草案必须细化到“款”、“项”、并且逐渐细化到“目”，以保证人大对政府提交的预算草案能够进行更加详细的审查，使得预算的编制、审批、执行和决算不仅时间充足，而且还在法制的约束之下。

（二）规范化

美国的政府预算制度，是一个统一的计划，包括政府所有部门的开支，且每项开支都应在满足社会共同需要的基础上，按照支出的轻重缓急加以区别。美国政府的历史上实行过的零基预算、绩效预算等方法都是以此为初衷。从我国的情况来看，应该在预算科目设置上尽量体现复式预算和部门预算要求，既要包括预算内收入，也包括预算外收入，保持预算的一致性和完整性。我国目前的政府预算制度中，预算外资金的存在，是造成预算约束软化的一个重要因素。将预算外和制度外收支都纳入预算统一进行管理，不仅仅是一个简单的管理问题，其根本要害在于规范政府部门的行为。必须以满足社会共同需要为基准，规范政府收费，并将全部政府收入纳入预算。借鉴发达国家成功的预算管理经验，实现财政预算所有权与使用权的适度分离，确保各级人大牢牢控制预算所有权，并且运用科学合理的预算程序与预算制度实现这种权力分离。

采用科学的方法测算预算收支，提高预算的准确性。在收入的预算方面，运用“标准收入测算法”，在预算的支出方面，实行“零基预算”，只有这样才能保证政府的收入由保障，支出能用到最需要的地方。同时要建立多年概算制度，我国国民经济和社会发展五年规划已经存在，但未有与之相结合的财政五年概算。这也是很多发达国家预算改革的成功经验。五年概算的安排，主要是考虑一些长期立法和一些跨年度发展项目，并在五年概算基础上形成年度预算纲要，有利于保持预算的连续性和稳定性，减小经济随着偶然因素发生变动的机率。

（三）制度化

推进预算管理制度的完善是当前预算改革的核心与关键。当前预算管理制度完善包括两个方面：一是现有制度潜能的挖掘，充分发挥现有制度的功能优势。二是在制度不完善的领域或无制度规范的领域进行制度创新，构建预算管理完整的制度体系。制度功能开发与制度创新并重是当前制度建设的关键。从现有相关制度实施的具体情况来看，由于各种原因，制度实施中存在不同程度的走过场、变形、变异甚至恶意扭曲，现有制度功能开发的空间很大。因此，从严治政，强化预算管理制度的有效实施，是确保制度权威性的基本要求。由于各官员对政策的理解和执行中的各种实际困难，加上我国政府级次比较多，很多政策从中央传达到基层后，执行的效果与政策初衷背离，所以，要完善制度的检查监控机制，确保制度得到真实有效地执行，充分发挥现有制度的潜在功能。同时，在没有制度规范或制度不完善的领域，要积极主动地从事制度创新，根据经济发展的实际情况制定、补充与完善各项具体的预算相关配套制度，构筑预算制度的整体活力，发挥预算制度的整体功能。只有制度潜能的挖掘与制度创新有机结合，相互促进，才能真正实现当前预算管理的制度完善。因此，推进具体预算管理制度的完善，加强预算相关配套制度建设，建立完整的预算管理制度体系，也一定是当前中国预算改革的核心与关键。

（四）透明化

政府预算必须增加透明度，加强人民群众对政府行为的监督。满足社会共同需要，提供公共商品和公共劳务是政府各项活动的基本出发点。社会共同需要即社会成员的共同需要。增加政府预算的透明度，一方面，要广泛听取社会各界意见，集思广益使预算更为合理可行；另一方面，也使人民群众了解政府的活动，便于人民群众对政府行为进行监督，促进政府行为规范化，增强政府和人民群众在预算方面的互动性是提高预算效率的根本途径。借鉴美国预算改革与实践的经验，我国应逐步实现预算内容定期、定例公布。公布预算总的指导原则和功能预算，以使人大代表了解和研究讨论；公布细化到一定程度的部门预算，以便人大代表对照监督；公布历史数据和对比；要有面向纳税人的预算解释性文件；有预算执行的中期报告。所有此类文件应免费提供，也可在互联网上查询。市、县、乡财政预算公布应细化至“具体支出科目”一级科目。预算公开在中央一级目前还难以细化到具体支出项目，但在市县一级完全可实现。只有将预算彻底公开，公开到每一个项目，才有条件让各级人大和纳税人监督。在预算的监督上要实行专业人士和人民群众相结合的方针，不仅要求“全、细、准”，同时还要向社会一些通俗易懂的预算解释性文件，只有这样才能更好的发挥人民群众的集体智慧和监督作用。

参考文献：

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（作者单位：武汉大学东湖分校）