中国转型进程中的政府职能悖论

【摘要】西方经济理论研究中国转型的局限性 (一)用市场失灵理论来阐述政府干预及其范围不符合我国实际 现代经济学对政府职责的界定是以市场失灵为逻辑起点,并以此来确定政府干预的合理性及...

中图分类号:F019 文献标识码:A

内容摘要:在我国的转型进程中,政府既发挥了积极的作用,又对市场化改革产生了消极的影响。西方传统经济理论在解释我国转型时有较多的局限性。同时,我国的转型是一个全方位的转型。文章指出,由于政治体制改革的滞后,政府职能转变过程中出现了很多悖论,这也是理解今后包括政府改革在内的政治体制改革方向的基础。

关键词:转型 政府职能 诺斯悖论 经济发展阶段

在转型国家改革的实践上,不同类型的国家选择了不同的政府职能模式,我国强调发挥政府对宏观经济的管理权力和制度安排方面的职能,对市场进行主动干预,达到市场经济与国家宏观调控的有机结合。俄罗斯及多数东欧国家采取“休克疗法”,实行“大爆炸”式改革,通过减少政府干预,加速实行私有化和自由化,建立完全自由的市场经济体制。然而,实行休克疗法的俄罗斯及东欧国家都陷入了经济严重衰退的困境,生产急剧下降,失业大幅上升,通货膨胀迅猛上升,经济绩效呈现“L曲线”走势(孙景宇,2004)。

上述转型国家的不同境遇说明,政府作为转型中的一个关键变量,发挥了积极的、不可替代的作用,然而由于政府自身的缺陷以及在某些方面的越位或缺位,在一定程度上使经济体制改革陷入困境。这恰好反映了新制度经济学中的诺斯悖论。即国家的存在是经济增长的关键,然而国家又是人为经济衰退的根源。

西方经济理论研究中国转型的局限性

(一)用市场失灵理论来阐述政府干预及其范围不符合我国实际

现代经济学对政府职责的界定是以市场失灵为逻辑起点,并以此来确定政府干预的合理性及其职责范围。许多学者对市场经济中的政府干预进行了研究,但是在分析市场与政府的关系时总是泛泛地从当代西方经济学中市场与政府的一般性结论出发,论证我国市场经济中的市场失灵与政府干预,将市场失灵作为政府调节经济运行的原因;认为政府的主要职责在于弥补市场失灵,提供公共产品,解决外部性、信息不对称等问题。这种认识在考察西方发达国家成熟市场运行方向时是正确的,但不符合我国的实际情况。事实上,在我国的转轨进程中,关于市场失灵的理论前提可以说是虚幻的,或者说是不切实际的。因为在转轨过程中,由于改革不到位所造成的市场缺陷远远大于市场本身的功能性缺陷(汪彤、李万峰,2007)。

市场失灵问题可以归纳为三类:理想条件下的市场失灵;正常偏离理想条件下的市场失灵;非正常偏离理想条件下的市场失灵(卫兴华,1999)。西方经济学所论述的政府活动范围就是针对上述前两种类型,这两种市场失灵也现实地反映了市场经济较为成熟的工业化国家的市场状况。非正常偏离理想条件下的市场失灵,是由于市场条件自身的不完善、不成熟造成的,属于外生性和制度性失灵。这种类型的市场失灵比较突出地反映了发展中国家和处于转型期国家的市场状况。因此,政府应加强有效制度的供给,通过制定多种形式的法规和制度,建立合理的市场秩序,完善和培育市场条件,从而保证市场机制有效发挥作用。

(二)市场与政府边界的划分应随经济发展的不同阶段而及时调整

在西方经济学中,关于市场与政府边界划分的理论较多,但这些理论主要是静态的理论。查尔斯•沃尔夫认为:尽管各国所实行的市场经济模式不同,但概括来说,它们都是实行政府调控下的市场经济制度。它们无一不是让市场在资源配置中起基础性、主导性作用,而政府只解决市场本身所能干、不愿干或干不了的事情,即政府主要应提供公共产品、矫正外部效应、限制垄断等(许红兵,2003)。新自由主义代表人物弗里德曼认为,政府只需根据经济的长期增长率发行货币,不需要干预私人经济,应让市场机制完全的、充分地发挥作用。

上述划分市场与政府边界的经典理论都是静态的理论,明确界定了成熟市场经济条件下政府的职能范围或者说是指明转型的方向,并没有涉及改革初期、深化期政府的职能范围,应该说在时间维度上,市场与政府的边界是不断变化的。俄罗斯、东欧国家采用“休克疗法”,实行“大爆炸”式的改革,政府的作用只是稳定货币和金融以及明晰产权。在向市场经济过渡的过程中,旧体制被迅速瓦解,而新体制却不能迅速建立和完善,因而在转型过程中出现了体制真空,从而造成了市场失灵。因此,一个更为全面的分析就是要从理论上说明在经济发展的不同阶段,政府如何随市场化程度的提高而不断调整职能范围,即实现市场与政府的“凸性结合”。

(三)政府并非是经济人而应是公共人

公共选择学派将“经济人”假设引入政府活动,认为政府行为并非永远代表公共利益,指出政府行为本身具有与市场经济人一致的经济人特征,在政治市场可能受到权利、地位及其相关物质利益的驱动,而谋求个人效用最大化。国内学者分析了我国转型进程中的政府自利以及寻租活动,将市场化改革中出现的种种弊端归咎于腐败行为―寻租,认为寻租是造成改革陷入困境的真实原因。因此很多学者主张政府作为一个利益主体存在的合法性和客观合理性(金太军、张劲松,2002),认为政府自身,从中央到地方政府,政府行为和国家公务员的行为都有自己的利益,或都与自己的利益联系在一起(齐明山,1999)。

笔者认为,这种理论认识的偏误会误导人们对转型中政府职能上的认识。首先,经济体制改革是对计划经济体制下经济权利和经济利益的改革,是经济权利与经济利益市场化的再分配。政治体制改革滞后,经济权利和经济利益的市场化的再分配缺乏应有的监督约束机制,权利联结效应必然存在普遍性。其次,将经济人假设应用到政府行为分析中来,运用公共选择理论来分析我国政府行为和职能的定位是一个谬误(唐贤兴、王竞晗,2004)。这将会使寻租行为合理、合法化,从而导致政府公共政策价值的偏离。最后,产生这种现象的原因在于政府没有从根本上归还本应属于个人和企业的权利,没有切实以此为基础确立市场主体自利、平等的经济地位,而是加剧了政府权力对资源和经济活动的直接掌控。从长期来看,个人和企业的活力、创造才是国家繁荣的真正动因。因此政府应该是公共人而非经济人,政府行为应具有“公共精神取向”。

中国转型进程中政府职能悖论的表现

(一)积极政府与扩张政府:政府规模的悖论

政府以行政力量推进市场化进程,这是我国转型的初始条件和逻辑起点。我国从计划经济到市场经济的变革不是自下而上的自发演进,而是以政府为主导按政策布置自下而上来推进。在转型过程中,政府作为发起者、调节者和管理者必须加强宏观管理,强化政府对经济的干预,政府应发挥第一推动力的作用,使市场化改革能在一定程度上满足政府的目标函数。因此,社会转型期仍要不断提高政府能力,因为这对于促进社会进步具有重要意义(唐贤兴、王竞晗,2004)。从人类经济结构的变迁分析,没有一个明智政府的积极推进,任何经济增长事实上都是不可能的。

但是,政府权力具有垄断性,这是导致政府规模扩张的根本原因。从经济学的意义上讲,处于垄断条件下的任何组织都有可能丧失追求成本最小化的动力,具有垄断性公共权力的政府同样也缺乏降低成本的行为激励。正如“帕金森定律”所表明的,政府具有权力和规模上的自我扩张倾向,庞大的政府体系必将越出政府自身的职能范围边界,侵犯私人领域,同时,政府的盲目扩张将导致和官员腐败更加盛行以及政府行为的低效率。正是由于政府权力的垄断性,使其具有“经济行为的近似自由性”(张勇、常云昆,2006)。因此,对政府权力边界的确定成为影响经济运行的重要环节。

(二)效率与公平:政府职能定位的悖论

长期以来,政府的公共政策存在着价值偏离的现象,最大的表现体现在效率与公平的价值权衡上。采取“效率优先、兼顾公平”的政府职能定位,甚至为了效率可以在一定范围内牺牲公平。这种提法脱离了市场经济活动本身去认识公平与效率之间的关系,忽视了市场通过商品的等价交换具有分配经济利益的客观公平性,这就导致了分配方式的改革偏离了客观的市场分配方向,强化了主观意志和政府权力对分配的决定作用,形成了由政府权力决定分配而不是由市场客观调节分配,造成了社会收入分配的极不公平。

首先,市场经济的效率,源于公平的市场分配;市场经济的公平,是市场有效的必要前提和激励机制,二者具有内在统一性。效率和公平内在于市场经济自身运行的客观过程之中,决定于市场主体平等博弈和市场经济客观运行机制健全与完善(张素芳,2008)。其次,市场分配是最基本、最基础的初次分配,政府可以通过税收和财政政策在市场初次分配的基础上进行收入再分配。要保证政府再分配的合理性,有两个前提条件:一是市场初次分配建立在公平的基础之上;二是政府是公共人,应具有公共精神。

那么,政府的“公共精神取向”体现在哪里?应体现为公平、公正的精神,为最广大人民利益和公共利益服务的精神,确保改革成果惠及广大人民的精神。在西方,自20世纪70年代以来,要求进行行政改革以使公共行政更为“合法化”的运动,直接导致了新公共行政的产生。新公共行政重视社会公平、代表性、响应、参与以及社会责任感(Frederickson,1980)。如果说“效率优先、兼顾公平”的提法是在改革初期不得已而采取的战略,那么在改革的深化阶段,当开始强调政府政策的伦理道德,强调公共管理法治化的时候,政府的公共政策和公共管理必须将公正、公平置于首要位置。

(三)改革推动者与被改革者:政府身份的悖论

在我国,政府以行政力量推动市场化具有可行性和现实性,30多年的改革成就也正说明了这一点。但一个强有力的政府权力中心的存在,在某些特定阶段能够推动经济高速增长,但它不能从根本上解决经济发展的动力和协调问题,不可能创造出一个充满活力和创造性的现代社会(汪彤、李万峰,2007)。随着市场范围的扩大、市场化程度的提高,政府主导作用的效率在递减。因为个人和企业的权利才是市场繁荣、经济增长的根本动力。30多年的改革,正是由于原来由政府掌控的部分经济权利转换到了个人和企业手中,因而才能取得明显成效。

在东亚经济发展的早期,特别是在日本、韩国,政府均曾扮演过推动经济发展的重要角色。但是这些东亚经济体在经济发展到一定阶段后,政府便适时减少了对经济的干预,实现了政经分离。东亚经验给予的启示是,在经济发展初期,政府在资本积累、市场培育等方面的作用是不可或缺的,但随着经济的发展,政府的职能必须随之动态调整。市场化的经济体制改革,必然要求要有与之相适应的政治体制改革,政府应根据市场发展程度的不同而主动进行政治体制改革。

结论

传统的西方经济理论认识和解释我国的转型,具有较多的缺陷,我们在引用、借鉴西方经济理论时,应和我国的实情相联系,构建具有中国特色的转型理论体系。从计划到市场的转型只是转型的一个阶段和一个部分,我国的转型应该是一个全方位的转型,还包括政府(政治)的转型。同时,经济发展阶段不同,政府的职能范围应有较大的差别。即政府应随经济的转型而不断调整自身的职能范围,这决定着改革的最终成败。从市场经济国家经济转型经验来看,政府转型的核心是如何处理好政府与市场之间的关系,使市场和政府均能有效发挥各自的作用,克服自身的缺陷,实现政府与市场功能的良性互动。因此,在完善市场经济体制的同时,政治体制的改革也必须同时进行。政府改革的目标,就是要转变政府职能,建立公共服务型政府,这有助于进一步完善我国的政治、经济和文化体制,有助于科学的界定政府的职能范围和权力界限,有助于最大限度地消除公共决策效应的滞后、不平衡或效力递减。

参考文献:

1.孙景宇.转轨经济中的宏观调控[J].俄罗斯东亚中欧研究,2004(2)

2.汪彤,李万峰.中国体制转轨中的政府权利悖论[J].山西财经大学学报,2007(1)

3.卫兴华.市场功能与政府功能组合[M].经济科学出版社,1999

4.许红兵.市场失灵、政府失效及对策[J].求实,2003(6)

5.金太军,张劲松.政府的自利性及其控制[J].江海学刊,2002(2)