从新制度经济学角度看农村公共物品的供给

中图分类号:F320 文献标识码:A

内容摘要:本文运用新制度经济学的核心概念“交易费用”、“产权”来分析现行农地制度中新出现的一种承包方式―划片承包,旨在提供一种不改变家庭承包制前提下通过农户自主联合解决农村公共物品供给不足的思路。

关键词:农村公共物品 交易费用 产权 划片承包

现行体制下农村公共物品供给现状

物品依照消费者对其消费是否具有竞争性和排他性可以划分为三大类,即公共物品(准公共物品)、私人物品和俱乐部物品。同时具备非排他性和非竞争性的物品才是公共物品,也即每增加一单位公共物品的供给,不需要增加一单位生产公共物品的成本。按照公共物品的理论,农村公共物品主要包括农田水利、农林科技的推广、农用电网和道路设施等。这些物品的供给对于农村生产、农民生活乃至国家经济的发展有着重要意义,它一方面可以有效地提高私人物品的边际投资支出,提高农村私人产品的竞争力,另一方面直接作用于人才、资金等能够创造社会财富的资源向农村的流动,从而提高农村私人产品的产出效率。但是,我国农村公共物品呈现供给不足的局面,已成为农村经济发展的瓶颈和障碍。

(一)总量上严重短缺

从1978年到1998年,国家的农业基建投资总额仅为994亿元,占同期国民经济各行业基建投资的1.5%,国家自1980年始财政用于农业支出的数额占财政支出的比重一直徘徊在10%左右,再加上农村经济发展缓慢,近年乡镇企业效益低下,造成农村公共物品供给普遍缺乏资金。后家庭联产承包责任制时代,农村基层政府动员农业劳动力的能力较以前大为降低,不仅新的生产性公共物品供给不足,而且原有的供给水平也遭到相当程度的破坏,水利渠道淤塞,农田道路失修,导致农业抗灾能力削弱。

(二)供给结构不合理

由于行政体制的僵化,对农村公共物品的供给往往不是来自村庄内部的需求,而是村庄外部自上而下的行政命令。政府热衷于投资提供看得见、摸得着、见效快的公共设施项目,而不愿去维护旧的存量公共项目,也不愿投资一些见效慢、期限长且具有战略意义的公共物品。

供给结构不平衡还表现在对消费性公共物品供给的严重失衡上。我国的农村义务教育问题突出,西部地区还有327个县没有普及九年义务教育,其中60多个县没有普及小学教育。公共卫生供给不足,且质量低下,占全国70%的农村人口所拥有的公共卫生资源不足全国总量的30%,还有近1亿人口没有获得医疗服务。同样严重的是,农村的公共文化、交通电力设施落后,大部分乡镇文化馆已经瘫痪。此外,我国的农民基本上被排除在社会保障体系之外,农村医疗保险覆盖率只有9.85%。

相关理论及评价

新制度经济学家在看待农村公共物品供给问题上态度基本一致:彻底的私有化。他们认为,只有产权界定清楚,交易成本并不高时,市场是帮助农民修路、通自来水管、接电话信号、修现代厕所、用手机电脑的最好途径。他们进一步推论,应该允许农民对自己承包的土地有广泛的处置权,只有这样,土地的最高市场价值才得以体现,也只有农民的土地及房产在市场上公平地出租、抵押及买卖,农村自己才可能愿意且有经济实力享用水泥路、自来水等公共物品。

这种论调直接来源于张五常关于私有产权的定义。张五常认为私产包括三种权利:使用权(或决定使用权)、自由转让权、不受干预的收入享受权,有了这三种权利,所有权是不需要的。为了说明私有产权的重要性,张五常还发明了“租值消散”定理来证明公众对公共物品消费的无序性和无穷性。

土地私有化的根本目的无非是要提高土地的利用效率,鼓励农民向土地多投资。事实上,农民不愿意向土地增加投资主要是由于种植业(尤其是粮食生产)效益比较低,限制了农民土地投资的积极性。目前,由于我国人均耕地少,农业生产专业化、商品化还比较低,实行土地私有制必然是小土地私有制,这样必然限制农业机械化和现代化的发展,影响土地规模效益的提高。

新制度经济学家也没有考虑到我国的国情,由于城市化规模的限制,农外就业门路又很窄,承包田从某种意义上来说已成为农民的“保命田”,土地是他们进退自如的“蓄水池”。如果土地作为商品被卖出,投资无门的农民大量破产,我国势必会出现人数众多的无地流民,社会的基本稳定将无法保障。

在理论界为农村公共物品供给问题争论不休时,制度创新从边缘地带开始的规律再次发挥了作用。2002年,湖北省荆门官镇农民创造了“划片承包”的办法,一举解决了长期困绕农村公共物品供给不足的问题。虽然各村“划片承包”具体做法存在差异,但基本思想和主要程序基本类同:鉴于以第二轮承包为基础的农地制度存在的细碎地块过多,不利于耕作,尤其不能解决生产性公共物品的提供问题,官镇双冢村一组先将全组所有地块根据水源条件好坏划分成两等,一等田一亩当一亩,二等田一亩当0.7亩。确定田块等级后,再按水系划片,把全组耕地划分五个片,各片根据亩数大小分别由不同数目的农户承包,愿意承包耕地的农户抓阄确定所在承包片。每一个片共组一个承包单位,并选出一个“片长”,由“片长”主持本片农户分配同一片耕地,并讨论协商用何种方法来筹资筹劳建设以农田水利为核心配置基础设施。

“划片承包”的可行性分析

交易费用是新制度经济学的核心概念。科斯认为交易费用至少包括以下三个项目:发现相对价格的工作;谈判和签约的费用;其他方面的不利因素(或成本)。新制度经济学家认为交易费用是对社会财富和稀缺资源的损耗,高额的交易费用可能减少或消除本来可能有利的交易,交易费用虽然无法彻底消除,但他们认为是可以降低的,而降低交易费用的两种主要力量是制度和技术。

在提供公共物品方面,制度最为有效。组织规模越大,提供公共物品越容易。因为较大的组织规模内化了提供公共物品的交易费用,但其对农户劳动的激励却比较差,而“划片承包”却可以部分补偿组织激励的无效性,因为这种新的制度可以将“搭便车”的人排除出去,降低交易费用,从而保证了制度的高效率。

“划片承包”就是要建立一种责任制,这种责任制的关键并不是片的规模比村民小组小,而是片可以建立谈判,这是可以排除一些人,将不合作者或不愿负责任者边缘化的制度。

片是以农户为基础,但这些农户的合作并不是外界强制,而是自愿达成。在合作的这个片中,如果一户农户合作的责任心、参与意愿较差,对于片内公共事务不积极参加,合作片内其他农户的利益就会受到损失,他们不能忍受这种损失,会采取两种措施来维护自己的利益:一是想办法将这个不合作者排挤出去或者将他的耕地划作一片;二是在村庄里散布对这个不合作者不利的消息,发挥舆论监督的作用。“划片承包”的责任制度鼓励了有公益心的行为,而抑制了“搭便车”的行动。当“划片承包”的所有农户都积极行动起来时,谈判收集和传递信息监督合同履行等交易费用大幅度下降,最终形成的结果是用最少的开支获得了最多的公共物品。

新制度经济学的产权理论重视产权的界定,认为只有在产权被分割的情况下,才能有效地利用大规模集中的财产(现代股份制公司创立的理论基础)。而我国由于市场体制的不完善和政府对经济过多干预,土地在目前不得不采用模糊产权,即土地的所有权归村集体所有,但使用权归农户所有,且国家通过《土地承包法》不允许村组以任何理由调整农户的土地。

正因为土地的产权虚置,导致建立在土地制度之上的生产公共物品的供给也被虚置起来:基层政府没有资金资助,私人因收益权不确定而望制兴叹。“划片承包”则比较好地解决了这一矛盾。片提供的公共物品归本片农户使用,基于地域的划片也不存在产权的收益边界不清问题,产权的主体就是片(有时“片长”代表)。当界定了产权的边界和主体,主体就会有努力的动力,就会稳定地获得与努力程度相一致或相对称的预期收益。

同时,需要特别指出的是,片的产权界定不仅有激励功能,还包含着约束功能。产权关系既是一种利益关系,又是一种责任关系。片内的各户明白不但“利益均沾”,还要“风险共担”的道理,对公共物品的使用也不能是无止境的,不能只享受权利而不履行义务。

事实情况也证明了“划片承包”后,双冢全村立即掀起了兴修水利尤其是挖当家大堰的高潮,马上解决了农田抗旱问题,农户耕作积极性大为提高。

对我国现行农地制度的一些思考

“划片承包” 切中了家庭联产承包责任制的几大弊端:

其一,田块分散,不便于耕作,也不便于修建农田基础配套设施。田块分散的弊端在承包制实行之初就存在。由于成大块的肥田或田相对集中,而分田到户政策为了公平起见,各户肥瘦搭配,人为地把田分割成一小块一小块。在当时水利条件尚可,机械化耕作不发达情况下,问题不太明显,后来随着村组提供水利及公共设施越来越少,同时田块分散也造成农田作业的不便,使得农业劳动热情越来越低,分散分田的副作用才显现出来。

其二,承包经营权的内涵不明确、不充分。虽然国家法规规定了农民承包的土地可以在发包方同意的情况下依法有偿转让,但这种权利在实践中却受到了严格的限制。正是由于承包经营权是一种不完整的使用权,才导致了土地使用上的随意性以及土地流转的困难。由于农民没有转让或转租土地的权利,不能将土地流动和配置到经济效益最高的地方去。此外,许多农民根本就没有书面的土地承包合同,这使得承包经营权缺乏法律上的保障。所谓“拍卖四荒”、“生不增地,死不减地”、“两田制”、“划片承包”都可以视作完善土地承包经营权,使之向完整使用权转化所作的一些努力。

其三,相关的法律法规不健全。产权和法权是客观的经济权利与其在法律上硬化形式之间的关系。产权和法权的逻辑序列是:先有产权然后才可能有法权。产权是法权的本源,法权是产权的反映。虽然《农业法》中规定了土地承包权可以在发包方同意的条件下有偿转让,但如何转让没有具体规定,实际操作中具有很大的随意性,再加上执法机关对有关法律法规的有意曲解,农地产权法律法规具有很大的无效性。

结论

片的存在主要是建立农田水利的供给与建设的责任制,从而解决农田水利这一公共物品的提供问题。但既然片是一种能够将不合作者边缘化的层次,片就不会仅在农田水利方面,而且会在诸如机耕路农田整治乃至农业治虫除草和部分农田管理方面、在大型农具的购买和使用方面、在产业结构的调整方面,以及最为乐观的在种子化肥的购买和粮食的销售方面形成合作。如此片就成为一个农业互助组,这个农业互助组并不否认土地承包责任制,但可以为土地承包责任制提供超越农户层次的诸多方便,可以降低农户经营土地的成本,从而增加农户经营土地的收益。

参考文献:

1.贺雪峰.乡村研究的国情意识[M].湖北人民出版社,2004

2.毕宝德.土地经济学[M].中国人民大学出版社,2003

3.袁庆明.新制度经济学[M].湖南大学出版社,2004

4.张五常.佃农理论[M].商务印书馆,2002

5.张立.农村公共物品供给现状、形成机理和路径选择[J].郑州航空管理学院学报,2005(12)

作者简介:

孙长勇(1983-),男,汉族,山东兖州人,绵阳师范学院法学与社会学院讲师,华中科技大学社会保障硕士研究生,主要研究方向:社会保障。

张省(1981-),男,汉族,河南南阳人,绵阳师范学院法学与社会学院讲师,华中科技大学社会学硕士研究生,主要研究方向:经济社会学、社会保障。