中国公务员工资制度改革原则探讨

摘 要：公务员是依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员。中国公务员工资包括基本工资、津贴、补贴和奖金。“完善公务员工资制度”是“十二五”期间的重要任务。在公务员工资制度改革过程中，有必要坚持以下原则：依法管理原则；按劳分配原则；职务、级别、工作绩效相结合原则；平衡比较原则；正常增资原则；双向沟通与协调原则。

关键词:公务员；工资；职务；级别

中图分类号：F244.2 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2012）06-0114-02

一、依法管理原则

“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”是社会主义民主法制建设的基本要求。健全的工资法规是公务员工资管理的重要保证。西方国家重视公务员工资管理法制建设，纷纷出台相应的法规，如美国《联邦雇员工资法》、德国《联邦公务员工资法》、日本《一般职公务员工资法》与《特别职公务员工资法》等。中国公务员工资管理法制建设相对滞后，仅出台与公务员工资相关的条例、方案或规章，如《关于工资总额组成的规定》（1989）、《机关、事业单位工作人员正常晋升工资档次办法》（1995）、《行政单位财政统一发放工资暂行办法》（2000）、《公务员工资制度改革方案》（2006）、《关于完善艰苦边远地区津贴制度实施方案》（2006）等。有必要借鉴西方国家公务员工资管理法制化建设的先进成果，按照《中华人民共和国公务员法》的要求，整合相关配套法规，制定《中华人民共和国公务员公务员工资条例》，明确规定公务员工资形式、工资结构、工资调查、工资动态增长机制、工资支付、工资管理预算与控制、工资监管与责任体系等。

二、按劳分配原则

按照《中华人民共和国公务员法》的规定，“公务员工资制度贯彻按劳分配的原则”。按劳分配，是指在对社会总产品作了各项必要扣除后，以劳动者向社会提供的劳动（包括劳动数量和质量）为尺度分配个人消费品，实行多劳多得、少劳少得，实现同工同酬，反对平均主义、大锅饭。要加强公共管理工作分析和工作评价，明确公共组织内部的工作职责、任务、公共管理环境、工作间关系，规范任职资格条件，比较分析不同公共职位的相对价值。美国劳工部在《工作分析手册》中列出了工作分析所需明确的项目[1]：工作要素、任务、职位、工作、工作簇。

合理的收入分配制度是社会公平的重要体现。党的十七大报告指出，“要坚持和完善按劳分配为主体、多种分配方式并存的分配制度，健全劳动、资本、技术、管理等生产要素按贡献参与分配的制度，初次分配和再分配都要处理好效率和公平的关系，再分配更加注重公平”。确立以按劳分配为主体，多种分配方式并存的公务员工资分配制度，有利于兼顾效率和公平，激发公务员的工作积极性、主动性和创造性，促使公务员努力学习公共管理知识和技术，提高公共管理技能。

三、职务、级别、工作绩效相结合原则

职务与级别公务员工资决策的基础。按照《公务员法》的规定，公务员工资制度“体现工作职责、工作能力、工作实绩、资历等因素，保持不同职务、级别之间的合理工资差距”。中国公务员实行国家统一的职务与级别相结合的工资制度，公务员的基本工资包括职务工资和级别工资。职务工资按工作人员的职务高低、责任轻重和工作难易程度确定，一个职务对应一个工资标准，领导职务和相当职务层次的非领导职务对应不同的工资标准。公务员级别和级别工资档次根据所任职务、德才表现、能力、工作实绩和资历确定，执行相应的级别工资标准。基本工资结构设计要优化设计工资等级数量、工资变动范围、工资变动比率、相邻工资等级的重叠区域、工资区间的比较比率、工资区间渗透度等指标。结合中国公共部门人力资源管理特点，可以探索宽带公务员工资制度。宽带工资是美国、英国、澳大利亚、新西兰、加拿大等西方国家公务员工资制度改革的亮点，具有少层级、宽幅度、绩效为本等特征，并给予行政机关、一线公共管理者更大的工资决定权。

工作绩效是确定公务员工资水平的重要依据，“对绩效突出者给予适当的激励和褒奖；雇员应当保持适当的绩效水平，未达到适当绩效水平者应当改进” [2]。要按照《公务员考核规定（试行）》、《体现科学发展观要求的地方党政领导班子和领导干部综合考核评价试行办法》等法规，加强公务员绩效评估，严格规定公务员绩效评估的主体、客体、范围、内容、程序、等次、纪律，创新公务员绩效评估方法和手段，并将绩效评估的结果作为公务员工资决策的依据。

四、平衡比较原则

《公务员法》规定，“国家实行工资调查制度，定期进行公务员和企业相当人员工资水平的调查比较，并将工资调查比较结果作为调整公务员工资水平的依据”。要完善工资调查制度，加强公务员工资外部平衡比较，“参照劳动力市场确定工资率” [3]，以增强公务员工资的外部竞争性。美国、英国、日本、加拿大、澳大利亚等西方国家重视公务员工资调查。工资调查是美国行政机构、联邦人事管理机构“就工资结构向立法机构提出建议并获得批准的基础” [4]。

工资调查是获取工资动态信息的重要手段，调查方法包括书面问卷、个人访谈、电话调查、网络调查等。可由人力资源与社会保障部门、公务员局、统计部门等政府机构开展工资调查，或委托行政管理协会、市场调查或管理咨询公司、科研院所开展工资调查，及时了解企业、事业单位、政府机关员工的工资动态，并利用劳动经济学、数理统计学、计算机技术、运筹学等理论知识对工资信息进行科学的加工、处理。通过与企业相当人员的工资水平进行平衡比较，合理确定公务员工资，有助于保持社会收入分配的合理差距，充分调动公务员工作的积极性、主动性和创造性。

五、正常增资原则

公务员工资应当与时俱进。如日本《国家公务员法》在第三章“职务标准”中，规定了“适应形势原则”，即“依据本法规定的报酬、工作时间和其他关于工作条件的基础事项，国会为适应社会一般形势，可以随时对其进行变更” [5]。法国公务员基本工资实行动态的指数工资制，指数数值由政府根据物价和生活费用变动情况灵活调整。

“十二五”规划建议提出，城乡居民收入的增长要与经济发展同步，劳动报酬的增长要与劳动生产力的提高同步。《中华人民共和国公务员法》规定，公务员的工资水平应当与国民经济发展相协调、与社会进步相适应。据国家统计局数据显示，2010年前三季度，中国居民消费价格同比上涨2.9% [6]。随着经济社会的发展，以及居民消费价格指数的持续攀升，构筑公务员工资动态增长机制刻不容缓。公务员正常增资的途径包括：第一，公务员在年度考核称职的基础上每两年增加一档职务工资；每五年增加一次级别工资。第二，随着职务的晋升，相应提高职务工资。第三，定期调整工资标准，使公务员工资增长与国民经济发展、财政收入增长、消费水平、社会工资水平相适应。

六、双向沟通与协调原则

“对管理者来说，有效沟通不同忽视，这是因为管理者所做的每件事中都包含着沟通” [7]。美国、英国、法国、日本、加拿大等西方国家重视工资沟通与协调，充分利用公务员工会、行政性公务员权益保护机构在公务员工资沟通中的作用。荷兰、挪威、西班牙以及东欧国家则构建了非定期的三方协商机制，就工资增长提供三方框架建议。结合中国公共部门人力资源管理特点，公务员工资沟通可以从以下几个方面入手：第一，在公务员工资政策、法规制定过程中，利用多元化政治沟通渠道和新闻媒介，广泛征求公务员以及公共服务对象对公务员工资的意见和建议，增强公务员工资决策的民主性、科学性与合理性。参与式政府是现代民主政治的重要特质，参与不仅意味着社会大众对公共生活的关注和介入，也意味着“员工对有关其工作、生活以及某些层级节制方面的组织决策的介入” [8]。第二，提升公务员工会的工资沟通与协商能力，切实维护公务员的合法薪酬权益。按照《中华人民共和国工会法》，工会通过平等协商和集体合同制度，协调劳动关系。第三，构建以各级人力资源与社会保障部门、公务员局为主导，以发改委、财政部门、税务部门、统计部门、人大法制机构、纪检与预防腐败部门、银行等机构为补充的公务员工资决策联席会议制度，加强相关机构在收入分配体制改革与公务员工资管理过程中的沟通、交流与合作。第四，充分发挥各级人力资源与社会保障部门、公务员局、监察部门、各级人民政府的公务员人事争议仲裁作用，及时化解政府机构与公务员或公务员团体的工资有关的人事争议。第五，加强公务员工资主管机构与其他政府机构之间的沟通与合作，并依法向其他政府机构适度授权，增强其工资决策自，鼓励其“筑巢引凤”，吸引、维持、激励、开发高层次公共管理者。

参考文献：

[1] U.S.Department of Labor，Manpower Administration，Handbook for Analyzing Jobs(Washington，D.C:U.S.Government Printing Office，1995.

[2] 吴志华.美国公务员制度的改革与转型[M].上海:上海交通大学出版社，2006:18.

[3] [美]詹姆斯·W.费斯勒，唐纳德·F.凯特尔.行政过程的政治[M].北京:中国人民大学出版社，2001:178.

[4] [美]罗纳德·克林格勒，约翰·纳尔班迪.公共部门人力资源管理:系统与战略[M].北京:中国人民大学出版社，2001:184.

[5] 中组部研究室，人事部政策法规司.外国公务员法选编[M].北京:中国政法大学出版社，2003:306.

[6] 内地9月CPI同比上涨3.6% 创23个月以来新高[EB/OL].finance.省略/news/special/201009data/20101021/2745364.

shtml，2010-10-21.

[7] [美]斯蒂芬·P.罗宾斯，玛丽·库尔特.管理学:第7版[M].北京:中国人民大学出版社，2004:187.

[8] [美]B.盖伊·彼得斯.政府未来的治理模式[M].北京:中国人民大学出版社，2001:62.[责任编辑 陈凤雪]