地方审计机关独立性

我国的审计机关在监督政府资金方面起到了重要作用，地方审计机关的独立性值得大家的关注。该文主要阐述地方审计机关独立性的现状，也介绍了如何解决地方审计机在独立性方面的途径。

世界各国经济近年来持续不断的以较快的速度发展，审计在其中起到了不可忽视的作用。而独立性是开展审计监督的必要条件，是审计监督的“生命线”。没有独立性，客观公正的审计监督也无从谈起。重视有关追求审计监督的独立性是各国政府的共识，世界各国根据各国的国情选择了不同的国家审计体制模式，都注意在国家审计机关的组织地位、审计人员的任免、审计经费的保障等方面通过法律切实保障国家审计的独立性。

我国审计分为国家审计、社会审计、内部审计。我国的国家审计机关分为国家审计署和地方各级审计机关。地方各级政府于1983年起设立了审计机关，至今已有30余年的历程，审计也在这些年里取得了长足的进步。地方审计机关的设立，促进了我国地方政治、经济的发展，在维护国家财经纪律，保护国有资产，保证地方各部门、单位的财政、财务收支合法性、真实性和效益性方面做出了重要贡献。

一、审计机关依法独立行使审计监督职权，独立性是审计监督的本质特征，主要体现在以下几方面：

在领导关系上，审计署在行使审计监督职权方面，直接受国务院总理领导，对总理负责；地方各级审计机关分别受省长、自治区主席、市长、州长、县长、区长等本级政府，“一把手”和上一级审计机关的双重领导，在审计业务上以上级审计机关领导为主，政府的其他领导人不应干涉审计机关依法行使审计监督职权。

审计机关依照法律，根据本级政府主要负责人和上级审计机关的指示，根据国家和本地区的工作重点，以及审计机关所掌握的有关情况，自行安排审计工作计划，布署审计监督工作。

审计机关自行安排执行各项审计任务的人员。除因审计人员有依法应当回避的情形，被审计单位可申请其回避外，被审计单位和其他组织及个人，都不得干涉审计机关对审计人员的工作安排。审计人员只服从所在审计机关的领导，对所在的审计机关负责并报告工作。

审计机关根据审计结果，独立地对审计事项作出评价，以自己的名义出具审计意见书，向本级政府和上一级审计机关提出审计结果报告。

对审计中查出的违反国家规定的财政收支、财务收支的行为，依照法律、行政法规的规定，应当由审计机关处理、处罚的，依法自行作出处理、处罚的决定。

二、关于地方审计机关独立性面临的问题

目前，我国政府审计实行行政型管理体制，行政型政府审计的独立性在所有政府审计管理体制中是最弱的。我国政府审计在这种体制的管理下，独立性自然经常受到社会各界人士的怀疑。我国《宪法》规定，政府审计部受任何其他行政机关、社会团体和个人的干涉。从此规定来看，我国政府审计的独立性是很高的，也有很高的权威性。但是，《中国人民共和国审计法》规定：审计署隶属于国务院，在国务院总理的领导下，开展审计工作。因此，审计署仅是国务院的组成部门之一，为加强政府管理服务，其独立性开始遭到削弱。《中华人民共和国审计法》第九条、十一条又明确规定：地方各级审计机关对本级人民政府和上一级审计机关负责并报告工作，审计业务以上级审计机关领导为主，人员调配、办案经费受本级政府管辖。这样看来，审计机关虽然独立于财政部门和国有企事业单位，但是并不独立于各级政府。审计有三种重要的关系人：审计主体、被审计单位和授权委托者。审计的主体只有独立于被审计单位和授权委托者才能独立的进行监督活动，我国政府审计体制中，各级审计机关接受本级政府的领导，又接受本级政府委托对本级政府的财政预算以及其他经济活动进行监督，整个过程就是一个自我反省的机制，完全丧失了审计的独立性。这与《宪法》要求审计机关不受任何其他行政机关干涉的规定相违背，也直接导致了其他一系列损害其独立性的问题。

其次，地方审计机关虽然在具体审计业务上以上级审计机关领导为主，但是审计人员调配和审计经费来源都受本级政府节制，这对政府审计的独立性又是一项致命伤。审计人员也需要在这个社会生存，审计机关给审计人员劳动报酬，同级政府和财政部门负责政府审计机关的经费来源，这样的关系，如何能保证审计人员的独立性呢？同时，审计机关的主要负责人的任免也必然受着本级政府的影响。显然，从我国地方政府审计机关的经费来源和人员调配上来看，政府审计是缺乏独立性的。

最后，我国现行法律制度不完善，这也制约着政府审计的独立性。从审计的发展过程可以看出，国家的法制和社会的民主水平，是决定审计能否发挥作用的主要因素。国家法制越健全，民主水平越高，政府审计机关的独立性就越强，其监督职能就能更好的发挥。我们目前法律法规还有待发展完善。

三、如何解决地方审计机关在独立性方面的缺陷

首先，改革现有的政府审计组织机构和审计经费来源安排。我们应对其机构设置进行改革，以提高其独立性。例如，改变政府审计机关的隶属关系，使最高审计机关独立于被审单位和政府之外。可以将政府审计机关（审计署）划归全国人大管辖，政府无权对再审计机关进行干涉，审计机关只全国人大负责，向全国人大报告工作，地方各级审计机关直接归审计署领导。同时，在全国人大下设审计委员会，对审计署进行监督，审核审计署的审计报告，再提交全国人大讨论，使政府审计能更好地为人大立法等决策服务。在机构、人员编制、经费来源、领导干部职务的任免等方面，一律实行垂直领导，避免当地政府的行政干预、避免经费上的财政牵制，对当地政府的财政预算执行情况和收支情况能够独立、客观的进行审计并做出意见。

其次，由于我国的政治体制与西方的三权分立制度有着本质区别，推行立法型审计模式需要一系列与之相适应的立法改革，而改革的牵涉面广、难度大，不可能一蹴而就。因此，根据我国的具体国情，借鉴立法型审计体制的设计理念，对人大在预算监督的机构、技术和人员等方面进行调整，增加审计方面的力量，逐步向专业化职能化的审计机构过渡。

再次，完善相应的法律法规。从法律法规上明确规定对政府审计人员违规现象处理程度，根据违法行为的轻重给予相应的惩处，而不仅仅停留在行政处罚的层面上。并对审计机关的机构设置、人员选拔、审计范围、审计职权、经费来源等内容做出明确规定，使审计人员实际操作时有法可依，并可以受到法律的保护。

国家需要一个具有充分独立性的审计监督机构，但充分的独立性不可能一蹴而就。因此，为实现这个目标，我们既需要高度的热情，又需要全面的思考，既不能因循而畏进，又不能急就而无功。

（作者单位：营口经济技术开发区审计局）