中国集体林权制改革进程分析论文

摘要：本文对我国集体林权制度背景及动因进行了详尽的分析，并提出：森林初始产权在农村集体成员间的公平分配是我国集体林权制度的基础；农民权能和利益的赋予与救济是集体林业持续发展的保证；政府行为的有限与规范是集体林权制度安全与高效的保障。

关键词：集体林；初始产权；动因

有效的产权制度是由产权界定、产权流转、产权救济等部分有机构成的。产权界定，特别是初始产权界定是否公平、稳定，直接关系到产权流转与产权救济的效率与安全。因此，集体林产权的初始界定是集体林权制度最重要也是最基础的工作。

纵观我国集体林权制度的形成与变迁历史，重新界定初始产权是我国历次集体林产权改革的主题，“统”与“分”的反复试错不仅未能构建起安全、高效的产权制度，而且已成为阻碍我国集体林业发展的瓶颈。以2003年福建省集体林权改革为代表，我国全面推行以森林初始产权在农村集体成员间平等分配为目标的集体林权制度改革。其改革背景及动因的分析，有助于掌握我国集体林权制度变迁的实质，确定集体林权制度改革目标。

作为南方重点集体林区之一的福建省，历来是全国集体林产权制度改革实验区和经验点。从20世纪80年代的“林业三定”至今，经历了由“统管”、“林业股份制”到“明晰产权”再到“均山”的演变过程，既囊括了我国集体林经营的基本模式，又反映了集体林初始产权由“统”向“分”的变迁过程。笔者于2002年7月和2006年初分别对福建建瓯市3个样本村和邵武市4个样本村进行了调研，为本文研究提供了实证依据。

一、集体林权制度改革背景分析：统管模式和林业股份合作制的失败

“林业三定”期间，除9.4%分林到户以及三明市采取折股联营外，福建省大部分地区坚持集体林统一经营。笔者认为，福建省坚持统管模式主要是出于地方财政的考虑，而林业股份合作制则试图在坚持统管的基础上，激发农民林业生产积极性，其实质与统管模式无异。福建省是木材大省，当时木材年产量高达600多万，各级林业部门和乡村集体组织从中收取的各种规费足以满足财政需求，而分林到户带来的财政收入减少、管理成本加大以及可能带来的林地破碎化和乱砍滥伐弊端令林业管理部门望而止步。然而，林业股份合作制实施不久就夭折了，统管模式也逐渐走向衰落。

（一）林业股份合作制自然夭折，回归集体统一经营管理

产生于20世纪80年代的福建省林业股份合作制，基于森林集体经营优于个人经营的假定，试图通过赋予农民一定的直接收益权，激发农民造林的积极性。而其他省份分林到户已经发生的过度利益问题，使林业股份合作制成为代表各方利益的均衡点。国家以及县以上的地方政府、林业主管部门寄希望林业股份合作制起到稳定森林资源公有制，维持规模经营，调动农民造林积极性的多重作用；县以下政府机关（包括林业部门）财政收入对林业的依赖性决定其在分林到户与林业股份合作制之间更倾向后者；村级基层组织直接参与利益分配，当然希望统一掌握更多的产权；而相对于统管模式的直接利益虚无状态，林业股份合作制给农民带来了一定的利益期待。

然而，林业股份合作制的实施与结果不尽如人意。即使在福建三明市，到90年代初也仅剩下极少数村股东会将林业收益的10%分给农民。笔者所调研的邵武市4个样本村也都在1984年左右经历了林业股份合作制改革，但均在实施后的几年内自然夭折，水北镇上坪村最具代表性。1984年，上坪村对人工林进行折股联营，由林业股东会根据每年林业收益决定农民股东与村集体收益分成比例。但实际运行时间仅为3年，股东的收益额逐年下降，分别为150元、120元、100元。而股东会从1987年开始淡化，到1991年彻底结束。

究其原因，林业股份合作制虽然在坚持森林集体所有的基础上融入了股份制、合作制的部分内涵，但要实现制度设计者的初衷，需要满足诸多条件，其中林业收益分配的公平性和农户收益的保障是关键，而有效的产权治理结构是制度目标实现的组织保障。当林业收益只能或不足以维持村级刚性支出和特别支出量时，“一套人马、两块牌子”的组织机制必然导致村级组织在无政治风险的情况下选择管理成本最小、利益集团收益最大的村集体统一经营模式——收回山林经营权和对“剩余”的支配权。

（二）统管模式走向衰落，成为一种不可逆转的态势

根据产权理论，排他性是产权的最本质属性，排他性的缺乏或瑕疵是产权受损的最基本原因。统管模式的产权特征是所有权、使用权、经营权、收益权均属于农民集体，其性质为公有产权。而公有产权排他性应体现为：对内排斥任何单个或少数成员对集体财产的任意占夺，对外排斥其他主体对集体财产的支配、控制与侵占。但在我国集体林区，这一模式的产权排他性严重缺失。

第一，难以排斥来自村集体内部成员（主要是村干部）的任意占夺。按照我国法律规定，村委会是农民集体所有权的行使者，其行为宗旨应该是农民利益的实现与保护；但农民政治权利和自治组织的缺乏，使农民集体内部缺乏有效监督机制或监督成本过高，从而形成大量的“干部林”，“农民集体”产权实为村干部个人或少数人的产权，普通农民除享有村内有限的基础公共设施外，既无经营权又无直接收益权。在调研过程中，几乎每个村的村干部和村民对于“卖集体山林原因”的答案如出一辙：弥补村财政缺口。因此，村民将集体山林称为“干部林”，是村干部的“银行”。

第二，难以排斥社区外政府行为对村集体山林的支配、控制甚至侵占。我国林业体制的运行保留着浓厚的计划经济特征，村委会是整个体制运行链的最后一个环节。“林业三定”之后，随着投资主体多元化，国社合作造林、买卖青山、公益林划定等一系列“走马灯”式政策和项目的实施实际上是对村集体山林产权的重新分配过程。笔者的调研结果表明：7个样本村中均存在公益林划定和国社合作造林情形，4个村涉及拨交林地给国有林场问题。因此而导致村集体林权流失或不完全产权平均占村集体林地总面积的47%，最高的建瓯市盛前村高达64%，最低的邵武市高南村也达29%。此外，集资摊派也是政府对村集体山林支配的主要途径之一。整个邵武市在90年代卖出的1/3的林子与上级政府推行的农村基金会相关。

随着内外强权对集体林资源的支配、控制与侵占，这一模式必然走向衰落，这已是不可逆转的现实：福建省许多地方在2003年改革之前，完全产权属于村集体的山林越来越少。以2000年建瓯市3个样本村调研结果为例，东源村已没有统管山林，盛前村和叶坊村也都只保留了7.5%的统管山林。

二、集体林权制度改革动因分析：农民与政府间的反复博弈

如前所述，统管模式和林业股份合作制的失败是我国集体林初始产权由“统”向“分”制度变迁的背景条件，而在制度变迁中农民与政府间的反复博弈则推动了集体林初始产权在集体成员间平等分配的进程。

（一）政府行为的负外部性加剧了利益相关者之间的冲突政府行政权力的特殊性导致其行为对其他利益

主体福利可能带来受益（正外部性）或受损（负外部性）结果。我国计划经济和过于集中的行政权遗留的制度环境形成了我国政府权力的弱限制性，而市场机制形成过程中的利益驱动则加大了政府行为负外部性的可能。从“林业三定”开始，每一次集体林产权政策和项目都对集体林初始产权在不同利益主体之间重新配置，经过二十多年的积淀，集体林权产权冲突频繁且严重。以冲突主体为标准，可以将冲突分为两类：

第一类是农民集体与社区外组织、个人的产权冲突，其中包括农民与政府（包括林业部门）、农民与国有林场、农民与个人之间的产权冲突。

首先，农民与政府（林业部门）之间、农民与国有林场之间的产权冲突。在福建省，这一冲突主要是由国社造林和公益林建设形成的。国社造林问题最为突出，既导致了农民与国有林场之间的产权冲突，又是农民与地方政府之间的产权冲突的主要表现形式之一。国社造林在福建的历史已长达数十年，主要有：国有采育林场在集体采伐基地上的合作以及占用集体荒地形成的国有林场；国有木材收购单位为了自身“持续性”需求在集体林地上建立的林业基地；各种林业贷款项目形成的合作造林等。而每一种国社造林方式都由政府将农民集体所有的林地无偿或低价划拨给国有林业单位长期甚至无限期地使用。在笔者调研的7个村中，每个村都存在因林业贷款项目而将部分山林权转让给当地林业部门，有4个村涉及国有林场对集体林地的占有。前者导致了农民与林业部门之间的产权冲突，后者则是国有林场与农民冲突的主要原因。建瓯市3个样本村的冲突焦点是贷款造林项目中县林业局违反原合同关于“以木还贷”的约定，强行要求各乡村“以林还贷”，从而将原本由自己承担的资源风险强制转嫁给农民，进而造成还贷山林产权主体的实际转移。邵武市4个村较集中的冲突是国有林地对集体林地的占有问题，其中故县国有林场占有杨家墟村510hm2山林，高达50%，冲突最为激烈。村民们采取偷砍盗伐林木、设置路桥障碍等方法，给国有林区林政管理增加难度，造成国有林区经营的不稳定。其次，农民与社区外个人的冲突。这一冲突源于20世纪80年代后期以来的活立木转让。所调研的7个样本村中除周源村外，其他6个村都不同程度多次通过投标拍卖的形式转让活立木。因受经济条件、采伐指标和繁杂手续、信息不畅等因子的影响，大约80%受让人是外村人，由此引发社区居民与林权者之间的冲突，这种冲突发展至今，已激化到村民对社区外的受让者强行索取高额过路过桥费。

第二类是农民集体内部的冲突，主要发生在普通村民与村干部之间、村民与村民之间。

普通村民与村干部之间的冲突由来已久，其体制性的根源导致这一冲突在现行农村政治架构下难以解决，主要表现为村干部任意处置集体山林，普通村民收益权受到极大的侵犯，甚至连知情权都被剥夺。而普通村民之间的冲突发生在无山与有山村民之间、山多与山少村民之间以及各种权属冲突，而冲突源于历次集体林产权政策。早在林业“三定”期间，产权界定工作的粗糙造成“有山无证、有证无山、证山不符”状况，而在“消灭荒山”时期，村集体收回丢荒的自留山，“谁造谁有”政策激发了一些村民占地造林，山林权属更加复杂。而山林承包、活立木转让、形成了一批“大户林”，个体间对集体山地资源占有量差异越来越大，随着资源稀缺度的提高，这些占有方式和产权安排遭到村民的质疑与反对，在有效救济制度缺乏或救济成本过高的情况下，村民便采取占有采伐迹地、荒山的方式来参与产权配置，进一步加深了村民间的产权冲突。

（二）农民山林产权需求和博弈能力逐渐提高，加快森林初始产权在集体成员间平等分配的进程

利益相关者主体之间的冲突使我国集体林权统管制度处于非均衡状态，为集体林权制度变迁提供了可能性，但要使制度非均衡到制度变迁，起决定作用的是对现行制度不满的主体。这些主体一旦对新制度有了需求，并具有利用非均衡条件的能力时就会主动采取行动，进行制度创新。从集体林产权冲突的各种表现看，对集体林产权统管制度不满的主要主体是农民（集体和个人）。

首先，森林稀缺度和自身需求结构的变化是农民产权需求的内驱力。

从新中国成立到我国市场体制建立的几十年里，社会经济发展水平决定了我国森林资源的稀缺度相对低下，对于广大农民而言，在温饱问题尚未解决之前，耕地的比较效益要远远大于林地，因此，农民对山林产权需求不大。在自身需求结构和林地稀缺度没有发生变化前，集体林采取统管还是折股联营、国有林场占有集体林地、地方林业部门划走山林、农民个体之间在山林资源占有的差异等现象不会引起农民的普遍关注。然而，经济发展和林业市场化程度的提高引发社会对林产品和森林环境需求持续增长，市场拉动和政府“让利”双重作用下森林资源稀缺度随之提升，而农民在耕地生产满足温饱需求之后，必然寻求增加收入的途径，谁占有资源，谁就可能获取市场和政策变化带来的增益。山林经营收益凸现的事实激发了农民对山林资源强烈的产权需求。

其次，博弈能力的具备与提高是农民实现产权需求的保障。

在集体林产权冲突中，不难发现，冲突主体的一方总是农民，也就是说，在历次集体林产权重新界定的过程中，普通农民权能和利益逐步地被剥夺或削弱。利益频繁受损的状况是农民与其他主体发生产权冲突的主要原因。而在与其他利益相关者博弈过程中，农民逐步提高了博弈能力，特别是《村民委员会组织法》的实施，强化了农民博弈能力，进而推动了集体林权的制度变迁。

在农民具有博弈需求时，首选的救济途径是求助于农村集体组织、各级政府，而请求事项不被采纳或救济成本过高时，农民往往选择不满的言语和消极的作为。在调研访谈中，农民经常对政策变化、政府干预以及干部权力寻租表达不满情绪。而建瓯市各乡村占地成风以及占地后选择种植果树而不种用材林的做法则是用消极行为对抗强权，这种消极行为达到一定的规模，必然迫使权力者作出一定程度的让步。2001—2002年，建瓯市林业局推行的集体林改革欲通过签定合同的方式扭转山地无序经营的局面，而“先定合同，四年后再交山本费”的做法实际上是对农民占地行为的让步或默许。当消极行为仍不能满足其博弈需求时，上访便成为博弈的途径之一，而来自最上层的民主改革、税费改革等政治、经济权力的赋予，加大了农民的博弈资本，农民可以通过自治权和诉讼权的行使实现自己的权利。

三、结论

（一）森林初始产权在农村集体成员间的公平分配是我国集体林权制度的基础

因产权排他性的严重缺失，集体林统一经营管理制度（包括缺乏有效产权治理结构的林业股份合作制）的低效已是不容争辩的事实。森林稀缺度的提高和自身需求结构的变化诱发了农民个体的产权需求，随着法律、政策（中央和省级）对农民产权地位的逐步确认和农民基本政治权利的赋予，农民与政府间的反复博弈促使森林初始产权在集体成员间公平分配成为历史的选择。

（二）农民权能和利益的赋予与救济是集体林业持续发展的保证

集体林区农民生活对森林资源的刚性需求决定了农民行为对集体林业的正负效应，因此，农民权能与利益的赋予与救济是集体林业持续发展的保证。在赋予农民平等的初始产权后，重要的是处理好农民权能和利益关系，利益实现是赋予农民权能的目的，而权利则是农民获取利益的手段，其中政治权利是经济利益的根本保障。

（三）政府行为的有限与规范是集体林产权制度安全和高效的保障

市场经济体制和现代法治精神对政府行为提出了有限性的要求，而政府行为的负外部性导致和激化各种产权冲突的历史进一步验证了有限政府的必要。林业生产周期长、森林效益外部性以及资源禀赋差异大等自然特性构成营林的低效益性，因此，政府应通过制度对森林经营者“给予”而不是“索取”，应通过法律、行政法规将各级政府的行为规范在以下范围：第一，对产权主体滥用私权损害环境和破坏资源行为进行必要的限制；第二，规范产权流转，提权主体需要的流转市场、制度与服务；第三，引导农民经济合作组织的培育，建立健全农民由参与决策到民主自治制度。

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