农村公共投资项目绩效审计评价探析

农村公共投资项目绩效审计评价是指审计机关及其人员按照既定的农村公共投资项目绩效审计目标，对农村公共投资项目的经济性、效率性、效果性所进行的审计评价。由于我国的农村公共投资项目绩效审计尚处于实践探索阶段，还没有一套正式的法律法规体系对农村公共投资项目绩效审计的评价标准、评价指标加以界定，没有完整的、系统的评价体系予以参考。为了科学地评价农村公共投资项目的绩效状况，客观地反映被审计项目的经济性、效率性及效果性，建立一套适当的、有参考指导意义的绩效审计评价体系就成为当务之急。农村公共投资项目绩效审计评价体系是根据农村公共投资项目绩效审计目标建立的，由评价原则、评价标准、评价内容及指标、评价方法所组成的有机整体。

一、农村公共投资项目绩效审计评价原则

农村公共投资项目绩效审计评价的结论是有效落实党和国家“三农”政策的具体举措，是广大农民群众关注的焦点，若要保证其科学、客观、公正，就必须遵循一定的评价原则。以绩效审计评价所遵循的一般原则为基础，农村公共投资项目绩效审计评价突出强调下列原则：

（一）科学发展观原则 科学发展观是农村公共投资项目绩效审计评价的一般原则。科学发展观的第一要义是发展，核心是以人为本，基本要求是全面、协调、可持续，根本方法是统筹兼顾。农村公共投资项目绩效审计的根本目的是通过对政府农村公共投资项目的绩效评价，落实党和国家的“三农政策”，提高农村公共投资管理水平，促进农业发展、农村繁荣及农民富裕。农村公共投资项目绩效审计的目标与科学发展观、构建和谐社会的目标是完全一致的。把科学发展观作为农村公共投资项目绩效审计评价的一般原则，就是要对公共资源使用的经济性、效率性、效果性进行全面分析，力图全方位地对政府绩效做出客观、公正的评价。

（二）系统化原则 可持续发展是科学发展观的基本内容之一。可持续发展是可持续经济、可持续生态和可持续社会三个方面的协调统一，它要求人类在发展过程中讲究经济效率、关注生态和谐、追求社会公平，最终达到人的全面发展。在农村公共投资项目实施过程中，长期绩效和短期绩效、经济效益、社会效益及环境效益常常会出现矛盾。在具体设计评价指标时，要体现系统化的观点，坚持长期绩效与短期绩效相结合、经济效益、社会效益和环境效益相结合、效率和公平相结合，注重社会和经济发展的可持续性，全面反映农村社会和经济的和谐发展。

（三）定性分析与定量分析相结合原则 农村公共投资项目绩效审计评价通常从经济效益、社会效益、环境效益着手，这些效益有些可以用量化的指标来评价，有些只能从性质上判断其优劣程度。因此，在农村公共投资项目绩效审计评价过程中，必须坚持定性分析与定量分析相结合的原则，通过设计指标将可以量化的因素进行量化，而对于无法量化的因素则采用定性的方法加以评判。事实上，在农村公共投资项目实施过程中，许多环境绩效和社会绩效是难以量化的，而它们却是影响社会可持续发展的关键因素，必须将其纳入绩效审计评价体系。由于无论是定性分析还是定量分析，都存在着一定的局限性，因此必须坚持两者的相互结合。

（四）兼顾各种评价标准的原则 农村公共投资项目存在资金渠道多、链条长、涉及范围广等特点，项目实施、运行涉及多个单位、多个环节，其绩效评价标准来源多种多样，如，农村公共投资项目所涉及的相关法律、法规、方针、政策，所涉及的相关行业的会计准则、制度、专业标准与专家意见，同行业、同领域或类似项目的先进绩效水平，项目的预算或计划等。对此，必须根据每一项农村公共投资项目自身的特点，统筹兼顾各种评价标准，对被审计项目作出全面、客观的综合评价。

二、农村公共投资项目绩效审计评价标准

农村公共投资项目绩效审计评价标准是形成农村公共投资项目绩效审计意见和结论的基准。与绩效审计评价的一般标准相一致，农村公共投资项目绩效审计评价标准包括：（1）国际标准，一般是指由国际性专业委员会等组织研究的，虽不具有强制性，但为众多单位和机构所接受和认同的标准；（2）国家标准，是指目前已经存在的可以作为政府绩效审计评价标准的法律、法规、规章、制度依据，含法规标准、技术标准等；（3）行业标准，是指以一定行业众多群体的相关指标数据为样本，运用数理统计方法计算和制定出来的该行业评价标准；（4）计划与预算标准，是以事先制定的目标、计划、预算、定额等预定数据作为绩效评价的标准；（5）历史标准，是以本地区、本部门、本单位或同类部门、单位、项目的绩效评价指标的历史数据作为样本，运用一定的统计学方法计算出来的该类指标的平均历史水平；（6）社会舆论或公众满意度标准，是基于社会管理的要求，为保障公众的知情权、参与权、表达权和监督权，增强公众的参与度，将社会舆论和公众期望作为绩效审计评价标准；（7）其他标准，是不属于上述六项标准范围，但同样可以用于评价政府绩效的标准。

常规的政府绩效审计评价标准一般具有客观性、可靠性、相关性、代表性、明确性、可比性、可接受性、可获得性等特点。农村公共投资项目绩效审计评价标准除具备上述特点外，还受到如下因素的影响：一是，项目投资目标的不确定性与非唯一性。受政府公共物品投资高度的政治性及决策者个人主观因素的影响，农村公共物品投资的投资目标往往难以明确表达，致使绩效标准很难界定。即便是有明确目标的投资，也往往不是单一目标，而是多个目标，致使不同的目标可能有不同的绩效评价标准。二是，绩效标准设定与量化的难度。绩效审计评价标准本应力求数量化、具体化，但很多农村公共投资项目往往必须从“感受”之类的带有一定主观性的角度去评价项目的优劣，致使绩效审计评价标准难以设定或不易量化。三是，投资项目影响的多样性。从影响角度讲，农村公共投资项目的影响往往具有预期的和非预期的、直接的和间接的、正面的和非正面的等多样性特征。有些影响难以测定或无法测定，不同的影响难以用同一标准来测度，对绩效审计评价标准的科学性带来一定的影响。

综上所述，农村公共投资项目绩效审计评价标准具有如下特点：一是，评价标准具有非绝对性。在对被审计事项进行判别时，传统的财务审计所使用的评价标准往往具有唯一性，财务审计的结论通常是“非对即错”。而农村公共投资项目绩效审计的重点及主要目的是对被审计事项的经济性、效率性、效果性作出评价，提出改善管理、增强绩效的建议。由于经济性、效率性及效果性涵盖范围和内容的复杂与广泛，绩效审计评价标准具有非绝对性特征，无法简单地用一个好或坏、高或低、对或错来完整地评价一个被审计事项。审计过程中往往需要经验丰富的审计人员利用自身的经验，结合当时的环境，必要时还要考虑被审计事项对农业、农村、农民的长远影响，在很大程度上带有一定的主观性。二是，评价标准具有非单一性。传统的财务审计，评价一个被审计事项常常以违纪违规金额的多少来衡量，评价标准相对单一。而农村公共投资项目绩效审计评价除了需要货币计量的财务数据外，还需要大量的非货币计量的非财务数据，评价标准具有非单一性。其主要原因在于农村公共投资项目绩效审计目标的多样性，除关注政府活动经济责任履行情况外，还必须综合考虑政府社会责任的履行情况，绩效审计的确立应包含对诸如合理利用农村的自然资源、保护和改善农村的自然环境、维护农村生态平衡、维护农村社会的安定团结等的评价。