我国高速公路融资方式的渐变及融资体系的局限

[摘要]高速公路具有资金密集性的经济属性，需要政府资金、社会资金、民间资金、外资等进入这一产业，而目前我国高速公路建设的最大瓶颈恰恰就是资金高度短缺。改革开放以来，我国高速公路融资方式实际上是遵循渐进化、市场化、体系化、规范化的改革取向在逐步推进。但现有融资体系仍存在诸多弊端，不能适应我国未来高速公路快速发展的需要，需要加以完善与创新。

[关键词]高速公路；融资方式；融资体系

[中图分类号]F832．44　[文献标识码]A　[文章编号]1008―2670(2007)02―0057-03

一、我国高速公路融资方式的渐变

(一)中央政府与地方政府在筹资过程中发挥着主渠道和引导作用

我国高速公路的建设始于20世纪的80年代初期。在当时的计划经济体制下，高速公路建设资金多属于国家财政预算资金和预算外资金。其资金主要包括国家预算资金、地方财政资金、主管部门和国家专业开发银行拨给或委托银行贷给建设单位的基本建设拨款、中央基本建设资金，以及中央财政专项拨款中用于高速公路建设的资金，这类拨款在当时都严格规定了拨款用途、拨款限额和拨款进度。由于当时融资方式的单一性，国家财政状况的好坏对高速公路建设的布局和数量就起到决定性作用。受当时国家经济体制和金融体制的制约，改革开放初期我国的高速公路资金大都来源于政府投资。

(二)巨额的银行贷款很大程度上缓解了公路建设资金的严重不足

银行贷款一直是我国高速公路建设的重要资金来源。从20世纪80年代以来，我国公路基础设施建设资金来源发生了很大变化，突出一点是国家预算内的投资比重逐年下降，银行贷款和业主自筹的比重逐年上升，并成为主要的资金来源。据统计，到2002年底，高速公路所筹得的建设资金中，约一半的资金来源于银行贷款。目前，高速公路使用的银行贷款主要包括三个方面：政策性贷款，银行商业性贷款，国外政府贷款和国际金融机构贷款。相对而言，尽管政策性贷款和国际金融组织贷款利率低些，但由于国家政策性银行“保本微利”的经营原则和国际金融组织贷款手续的烦琐，事实上众多的高速公路通常能够获得的也就是商业银行一般性商业贷款。目前，高速公路融资的绝大部分都靠银行贷款来解决。

(三)市场机制作用的效果已有显露，筹资渠道进一步拓宽

1．组建公路股份公司并上市发行股票，部分地区尝试发行企业债券。近年来，为了缓解我国高速公路建设资金短缺的问题，国家大力扶持公路上市公司通过发行股票筹资。自1996年安徽皖通高速公路股份有限公司发行H股并在香港联交所上市以来，已有五家高速公路股份有限公司在香港上市，共融资117亿元左右。发行A股(B股)有9家，共募集资金71亿元。到2005年为止，公路行业已有十四家上市公司，共募集资金188亿元。上市公司筹集到的资金除一部分还贷款和改善经营条件外，其余全部用于其他公路项目的建设，有力地推动了我国公路的建设发展。股份制筹措资金具有筹措快、地域广、无需还本付息等优点，是高速公路建设融资主渠道之一。但是目前公路上市公司的主营业务单一和企业成长性差，导致总体赢利水平偏低，在二级市场表现一般，很难大规模融资。同时，由于认识的不到位，发行条件的过多限制，高速公路发行企业债券也仅在部分省市小范围内发行试点。

2．利用外资的渠道不断拓展，有力地支持了我国高速公路建设。在利用外资方面，除了发行B股和H股筹集外资以外，国家在积极鼓励外商直接投资建设高速公路或转让收费公路经营权。这些贷款对弥补我国高速公路建设资金的不足和加快公路建设发挥了重要的作用。但使用外资存在着流向不合理问题，第一个层次上表现为地区分布不合理，第二个层次上表现为等级分布不合理。

3．吸收民间资本越来越成为高速公路领域的一个重要融资渠道。目前各地特别是经济特别发达的省、市都在积极探索包括转让经营权、合资、合作以及BOT等在内的各种融资办法。很多省份转让公路经营权的思路是：先在经济较发达地区修路，使民营资本可以通过“修路――转让――修路”的方式介入，滚雪球般以最小的投资最大限度地撬动外来资本，从而尽可能地为道路建设提供资金，同时减轻政府财政负担。民营资本是以赢利和资本回收为目的，会将高速公路资产作为商品来经营，使道路的使用者满意，吸引更大的交通量；也能够极大地提高工作效率，减少政府经营的弊端。

二、我国高速公路现有融资体系的局限

(一)国家财政资金可成为高速公路融资的基石，但只能起引导作用，难以起主导作用

前已所述，政府财政资金理应是支持和保证高速公路快速发展的一个重要资金来源，也是未来我国高速公路资金筹措的基本立足点。但随着财政管理体制改革的不断深化，财政收入占GDP的比重却在不断下降。1979年，这一比重为28．4％；1996年达到历史最低，为10．7％。此后这一比重尽管止跌回升，近几年一直维持在15％左右。这一比重，目前既低于西方经济发达国家45％的水平，也低于发展中国家25％的水平。政府可支配的财力有限，就不可能再向过去那样由国家财政资金提供全额的高速公路投资建设资金，而必须转换筹资思路，以国家财政资金作为有限的引资资金，更多地采用市场经济条件融通建设资金的方式来为高速公路建设提供长期、稳定和充足的资金来源，从根本上保证高速公路发展规划得以顺利实施。

(二)过度的银行信贷融资，造成高速公路融资结构的畸形发展，形成潜在的社会风险

从国内金融市场整体融资结构来看，2003年国内金融机构新增贷款规模约为3万亿元人民币，占融资总量的85％，而同期股票、国债、企业债券等直接融资的新增规模为5340亿元，只占融资总量的15％。可以看出，间接融资占有绝对比重，融资结构严重失衡。就高速公路融资情况来看，自20世纪80年代以来，我国公路基础设施建设资金来源发生了很大变化，突出的是国家预算内投资比重逐年下降，银行信贷资金比重逐年上升，并成为其主要资金来源。高速公路融资的绝大部分都靠银行贷款来解决，普遍造成企业资产负债率过高，在自有资金不足的现实情况下，银行将面临巨大的潜在风险。换个角度讲，也就意味着金融风险可能流向银行系统，并扩大金融体系的风险，从而为全社会的资产负债管理和风险控制带来较大的难度。即是说，在以商业银行为主导、间接融资占绝对比重的我国金融市场体系中，企业由于缺乏适应市场变化进行自我调整的能力，就会导致经济结构调整的成本基本由银行和政府承担，从而造成银行不良信贷资产的大量增加和各级政府财政负担的不断加重，就会把市场经济发展中本应由市场主体承担的风险集中到银行和政府，加大了经济运行的社会成本。

(三)外源融资方式难以即刻担当重任

改革开放初期，我国发展资本市场过分强调服务于宏观经济调控，过分强调融资功能和服务国有企业改制。尤其是1998年，为实现国企三年脱困的目标，当时甚至有人提出了“股市要为国企扭亏服务”的口号。在此背景下，企业从根本上忽视了提高公司治理结构，片面地一味追求上市“圈钱”，结果未能发挥出市场应有的配置资源的效力，造成非常低下的运行效率。尤其是当前股票市场漫漫熊市未见休止，2004年2月初国务院指导意见及其后的逐步落实仍然止不住市场下滑的情况下，现阶段对利用股票市场筹措高速公路建设资金也不能寄以厚望。另外，由于认识的不到位，发行条件的过多限制，高速公路发行企业债券也仅仅在部分省市小范围内发行试点。据有关部门的不完全统计，历年来公路建设部门发债总额未超过10亿元人民币，远远满足不了我国高速公路建设资金的巨大需求。有时即使是能够争取到发行额度，但由于未形成健全的担保体系，也有可能使筹资计划难以实现。

(四)外商直接投资渠道不畅

鼓励外商直接融资可以缓解高速公路建设资金匮乏的压力，在一定程度上减少我国高速公路项目的债务负担。这几年在利用外资方面确实取得了很大程度的发展，但是从总体来说，利用外资的比例仍较小。对于项目融资方式，国内目前仅有广深高速公路一个项目实施，BOT融资方式在公路行业刚刚起步，外商独资的项目在高速公路建设中也没有出现，发行国际债券进行公路建设在我国还没有实践的项目。另外，我国在公路建设中使用外资方面也存在着流向不合理问题。外商直接投资和国际证券融资主要集中在东部沿海地区，并大多集中在普通公路，较少投资于高速公路；而且目前东部地区高速公路建设项目利用国际金融组织和外国政府贷款的比例大约为40．3％。我国把二级及二级以下的公路都归类为社会公益性项目，把外资用于这些等级公路的建设，无疑会增加政府的债务负担，加重债务问题。

三、讨论与改进

我国高速公路建设最大的瓶颈就是资金短缺，而原有融资方式具有较大的局限性，不能满足市场经济条件下高速公路建设资金的需求。解决问题的出路在于，遵循政府融资与社会融资相结合、产业资本与金融资本相结合、政策扶持与市场机制相结合的基本原则，逐步加强和提高企业内源融资的比重，始终以国家财政资金作为基础，以完善健全资本市场上的股权融资与债券融资为重点，以银行信贷资金作为重要依托，在此基础上以创新各种适应市场经济发展的融资方式为突破口和未来支撑点，最终形成完整的新型高速公路融资新体系。

根据目前我国经济环境的变化和金融体制改革的总体进程，可以考虑创新以下高速公路融资方式。第一，设立高速公路专项基金，加快国家高速公路网规划的建设。根据我国国情及社会承受能力，可设计分两步走的具体操作方式：首先，采取混合融资方式，国家财政资金继续投入，资金来源仍为财政年度预算，同时，特许经营的高速公路公司继续实行收费制度；其次，设立与完善专项基金制度。国家通过征收汽车、燃料税并辅以其他税收，全部纳入高速公路建设基金，按照高速公路规划分年度固定用于国家高速公路网的建设。即通常所说的硬预算投资，实行专款专用。第二，掌握BOT项目融资的精髓，设计合理的项目融资结构，为高速公路发展筹集更多资金。BOT的最大长处在于“通过项目融资”，而非“为了项目而融资”。这种筹资方式本来是利用外资的一种方式，它对于经济快速增长、国内资金缺乏而又具有许多良好前景的投资项目，有着重要的现实意义。第三，创建高速公路集合资金信托项目，开辟运用“信托平台”实施高速公路融资的新方式。高速公路集合资金信托是指委托人(投资者)基于对信托机构的信任，将自己合法拥有的资金委托给信托机构，由信托机构按委托人的意愿以自己的名义，为受益人的利益而将所筹集到的资金运用到高速公路项目中去。在目前经济条件下，信托机构创办高速公路集合资金信托业务具有强大的生命力，能够为高速公路建设源源不断地筹措建设资金。第四，可以尝试资产证券化融资方式，促使高速公路产业发展的良性循环。在高速公路领域运用资产证券化方式融资时，要注意解决好以下问题：加快引进和培养专业化人才的步伐；完善现有的法律、法规，使之与国际惯例接轨；各级政府，尤其是地方政府，要在现行政策允许范围内全力给予支持和提供优惠，最大限度地降低融资成本，保证资产证券化的顺利实施。

注：本文中所涉及到的图表、注解、公式等内容请以PDF格式阅读原文。