社会公平问题的经济法思考

摘要：针对中国当前突出的社会公平问题，传统部门法面临着挑战。经济法的公平价值体现在通过保障国家调节和规范国家经济调节权，克服因市场与(或)政府的失灵所带来的不公平。中国当前的社会公平问题是在市场经济条件下产生的，而中国经济法也是为解决市场经济条件下的市场缺陷和社会公平问题而产生的。因此，中国经济法应该担负起解决当前社会公平问题的主要任务，实现其社会公平价值。其价值可以通过制定、完善和实施相关经济法得以实现。

关键词：社会公平；经济法；价值

中图分类号：DF41　文献标识码：A　文章编号：1003-7217(2010)04-0120-04

在中国的经济体制改革向社会主义市场经济体制目标推进的过程中，各种社会经济问题逐渐显露，特别是社会公平已经成为当前主要的社会问题之一。但是，对于改革过程中出现的各种社会经济问题，与经济体制改革有着密切联系的中国经济法似乎还没有完全意识到自己的应有功能和历史使命。其实，经济法最初就是为克服市场缺陷而产生的，而市场缺陷不仅仅是一个纯经济问题，同时也是一个社会公平问题。因此，经济法对当前中国市场经济建设过程中出现的社会经济问题，特别是对当前的社会公平问题应该能够有所作为。

一、社会公平问题及其对传统部门法的挑战

在中国，社会公平已经成为当前突出的社会问题之一，对此，传统的部门法面临着挑战。

(一)社会公平已经成为当前中国突出的社会问题之一

到改革的初期，阶级斗争已经被明确定性为不再是社会的主要矛盾。1978年12月，党的十一届三中全会重新将中国社会的主要矛盾确立为“人民日益增长的物质文化需求与落后的社会生产之间的矛盾”，“就是将社会的主要矛盾确定为贫困，将政策的中心转到发展经济上来，就是要给社会生产力的发展提供激励因素”。并由此提出了以经济建设为中心的战略决策。经过30多年市场化改革和经济的持续增长，物质匮乏的时代已经结束。但与此同时，随着中国社会经济的深刻转型，各种问题逐渐显露，其中，社会公平问题已引起人们的广泛关注。

简单地说，所谓“不公平”其实就是认为应该获得的权利、利益和自由没有得到，或被剥夺了，从而引起心理的不平衡；而所谓“社会不公平”就是指这种心理的不平衡成为一种普遍的社会现象。这种“社会不公平”不仅体现在经济领域，如分配不公、贫富不均、垄断企业通过垄断价格侵害消费者的利益，也体现在社会、卫生和文化领域，如住房、教育和医疗方面的不公平问题；不仅体现为形式上的不公平，如民营经济与国有经济、中小企业与垄断企业竞争地位的不平等，也体现在实质上的不公平，如城乡差异、地区差异等等(形式上的不公平必然导致实质上的不公平)；不仅体现为起点的不公平，如基本的生存权利、接受基础教育和平等进入市场的权利的不公平，也体现在过程的不公平，如竞争规则的不公平，还体现在结果的不公平，如收入不均，等等。有些社会不公平问题已到了非常突出和严重的地步，并不断引发社会矛盾和冲突。

(二)社会公平问题对传统部门法的挑战

所有的法都会关注社会公平问题，但是，针对当前的社会公平问题，传统的部门法正面临着挑战。

1　对维护形式公平的法律的挑战。传统维护形式公平的法律不能解决当前的社会公平问题。以民商法为例，各种类型的不正当竞争行为超出了传统民商法调整的范围，各种形式的卡特尔协议甚至还符合近代民法三大原则之一的“契约自由”原则。此外，民商法更无力引导市场主体关心、解决就业、通胀、经济增长问题；无力引导市场主体关心、解决产业、区域的平衡发展和缩小贫富悬殊的问题。尽管民商法在上个世纪末开始出现了“社会化”，但仍然无法解决这些关乎社会公平的问题。

2　对维护实质公平的法律的挑战。社会保障法维护的是实质公平和社会公平，即通过对财富的再分配给社会弱势群体提供帮助。这种“再分配”功能对于中国当前社会公平问题的解决是很有益处的。但是，社会保障法也有其局限性，因为当前所谓的“社会保障”就是最基本的生活保障，而且一般情况下并不包括社会福利。因此，社会保障法并不能完全消除贫富不均的现象。而且，即使搞社会福利，也不能消除不公平，比如城市的住房压力问题就解决不了。其实，在房价如此高昂的情况下，只有通过宏观调控降低房价才是根本。此外，社会保障法也不能解决诸如城乡差异、地区差异之类的社会公平问题。

上面主要列举了民商法和社会保障法，其实进一步分析也可以看出，对于中国当前出现的社会公平问题的解决，传统的部门法如刑法、行政法、诉讼法等同样也是难以有效发挥作用的。

二、经济法的公平价值

经济法是市场经济的产物，它是为克服市场缺陷而产生的，而所谓“市场缺陷”，不仅仅是一个纯经济问题，同时也是一个社会公平问题：市场缺陷总是引发社会的不公平，这是一个问题的两个方面。比如美国的《谢尔曼反托拉斯法》就是在民众对托拉斯的强烈不满下出台的。因此，从法的价值、功能看，我们完全可以说，经济法也是为解决市场经济条件下的社会公平问题而产生的。

(一)效率与公平之争

对经济法的价值目标，特别是在公平与效率的关系上，理论界从没有停止过争论。有的学者把“效率”摆在优先的位置，认为“经济法就其价值取向而言，就是国民经济发展法，社会整体经济利益平衡法，国家经济安全法。还有学者提出应将“效率优先，兼顾公平”作为经济法的基本原则。但其他学者不赞同：如有的认为，“没有公平的规则为基础，就不可能有效率，高效率的自由竞争也是公平的规则的体现，公平问题，尤其是起点公平、机会公平、规则公平应是经济法价值研究中的核心问题”；“我国的经济法应追求‘公平优先’”，等等。

如果撇开法的视角，对公平与效率孰先孰后确实难以定论。在中国改革初期，主流的提法是效率优先，兼顾公平。于是便有了先发展沿海再发展内地、农业支持工业的实践；有了让一部分人先富，先富带动后富，最终达到共同富裕的说法。其优先发展的是“效率”而不是“公平”。但是，“效率优先”这种提法是在当时的具体历史条件下，在公共决策层面上考虑的，是一种激励机制。如果离开了这一特定的语义环境，“效率优先，兼顾公平”就不一定具有普适性。比如中国古代就有“不患寡而患不均”的说法，历代多次农民起义的口号就是“均贫富”，可见不公平可以导致秩序混乱。相反的是，有些统治者推行“愚民政策”，其百姓的物质生活即使很贫乏，但是他们的满足感不见得比发达国家的低。现在，人们对公平与效率两者的关系也基本上达成了一致，即两者是可以兼顾的。

但是另一方面，如果从法的角度看待公平与效率之间的关系，则应将公平摆在效率之前。这是因为经济法本质上还是法，而任何法的首选价值应该是公平，至少在公平与效率的关系上应该优先关注

公平，经济法并不能因为其有“经济”二字就应该是“效率优先”。现代意义上的经济法首先也是为了“秩序”、“公平”而产生的，以美国《谢尔曼法》的产生为例，19世纪后期，托拉斯大肆非法敛财，破坏了美国传统的自由竞争原则，搞乱了美国的经济生活，对美国传统的民主政治造成威胁，损害了其他各阶层的利益，加剧了贫富分化，引发了尖锐的社会矛盾。因此，托拉斯的斑斑劣迹使其在美国成为众矢之的，各种反托拉斯运动风起云涌。可见，《谢尔曼法》首先产生于对社会公平的关注和维护。

(二)经济法通过保障国家经济调节来克服因市场失灵所带来的不公平

市场机制存在自身固有的缺陷，这些缺陷基本上可以被归纳为三类，即：市场的障碍性、市场的唯利性以及市场的盲目被动性。市场障碍性主要指因不正当竞争、垄断等引起的竞争过度，以及因市场发育不完全所引起的竞争不足等现象；市场唯利性主要指市场主体难以(或不愿)对某些领域进行投资(特别是风险大、投资回报周期长、利润低、容易搭便车的公共领域)，从而造成公共品供给的不足市场盲目被动性指市场信号的滞后与偏离，造成宏观经济的紊乱，如房产、股市泡沫、投资过热、通货膨胀等。

为了克服这些市场缺陷，就需要国家的介入，此即国家调节。与三种主要的市场缺陷相对应，国家调节也采取三种方式，从而克服因市场缺陷所引起的社会公平问题。国家经济调节需要法律的保障(否则就达不到应有的效果，即国家调节“不到位”)，此即经济法。经济法通过保障国家经济调节来克服因市场失灵所带来的不公平：(1)排除市场障碍和培育市场。排除市场障碍就是打击垄断(包括行政垄断)、不正当竞争和限制竞争的行为；培育市场就是培育竞争，排除市场障碍的同时也能促进市场的发育。通过排除市场障碍和培育市场可以创造公平的市场竞争环境，即维护竞争的公平。(2)国家直接参与投资经营。国家资本对市场的调节主要是通过不断地进入和退出、再进入再退出市场的方式进行。进则为社会公众提供公共产品，维护实质的、结果的公平；退则所谓的“不与民争利”，使国有经济与民营经济处于同一竞争地位，维护竞争的公平、形式的公平。此外，国家直接投资经营不可避免地要涉及国有资产的保值、增值、分配和防止流失等内容，从而维护全民的利益，即实质的、结果的公平。(3)对社会经济活动给予指导、鼓励、提供帮助和服务，引导和促进其按照国家所希望的方向和途径运行，即宏观调控。宏观调控既维护社会公众的实质公平，如抑制房价高涨、稳定物价、通过所得税制度间接调节贫富功能、通过转移支付制度调节地区差异，等等；也有形式的、起点的公平，如对中小企业的帮助和促进等。

(三)经济法通过规范国家经济调节权来克服因政府失灵所带来的不公平

运用国家经济调节权的主体是国家(以政府为代表)，由于政府实际上还是由人组成的，所以也是“有限理性”的，因此可能导致“政府失灵”。“政府失灵”主要指权力滥用，包括两个方面：一是消极不作为，即“权力缺位”，二是积极作为，即“权力越位”，从而需要法律对国家经济调节权力加以规范，此也即经济法。

总之，经济法的公平价值就体现在通过保障国家调节(防止国家调节“不到位”)和规范国家经济调节权(防止国家经济调节权的“权力缺位”与“权力越位”)，克服因市场与(或)政府的失灵所带来的不公平。

三、解决社会公平问题的经济法途径

中国当前的社会公平问题是在市场经济条件下产生的，而中国经济法的发展历程与中国经济体制改革的进程又有着密切的联系，其也是为解决市场经济条件下的市场缺陷和社会公平问题而产生的。因此，中国经济法应该担负起解决当前社会公平问题的主要任务，充分发挥其功能，实现其社会公平价值。具体说来，经济法的公平价值可以通过制定、完善和实施以下经济法得以实现：

(一)完善竞争立法

竞争立法可以为市场主体创造出一个公平的竞争环境，而公平竞争环境的打造涉及到两个方面：

一方面是完善“市场障碍排除法”。我国的《反垄断法》已经实施，但其对行政垄断的规制不力，而行政垄断又恰恰是导致社会不公平的一个主要原因。迄今为止，不仅仅是水、电、石油、煤气、烟草、邮政、电信、铁路等行业几十年如一日维持着坚不可摧的行业垄断地位，就是教育、医疗、房地产(主要因为土地垄断)等领域，其行业垄断地位也呈不断加剧和恶化之势。正如有学者指出的，几乎每一个行业主管部门都和教育、医疗、房地产等行业主管部门一样，通过不受立法和司法审查的行业规章和红头文件，在私立教育和公立教育之间、私立医院和公立医院之间、私人房地产公司和国有房地产公司之间等等，实行区别对待的“选择性立法”和“选择性执法”，以加强管理和规范发展为名，排斥公平竞争，维护行业和部门垄断利益，在市场化的大旗下，完成了权力商品化或者说权力资本化的转变。这些行政垄断企业在垄断权力的保驾护航下，除了排斥市场上的竞争外，还损害广大消费者的利益。市场障碍排除还要反不正当竞争，同样，我国已经制定有《反不正当竞争法》，但是还有很多不完善的地方，比如针对当前市场上日益猖獗的商业贿赂行为，反不正当竞争法似乎并不很有效。商业贿赂日益与权力挂钩，，权钱交易越来越引起社会的不满。

另一方面是制定和实施“市场培育法”。中国经济体制改革从资源配置上说是从计划经济向社会主义市场经济的转变。由于转型国家原来都是由国家计划和权力因素统制社会经济生活，而市场因素被排斥、扼杀。所以，如果计划和权力体制及其运行方式不改革，不“让路”，市场因素和市场体系就无从滋长发育，即导致市场竞争的不足，更谈不上竞争的公平。因此，要大力培育市场，例如鼓励多种所有制经济发展，扶植和壮大民营经济，减少行政审批和干预，等等。

(二)制定国家投资经营立法

国家投资经营立法主要是制定和实施《国家投资经营法》，解决国有资产的“进”“退”问题。“进”则提供公共产品。当前有些社会不满情绪就来自于对政府提供公共品的不力上，比如抱怨交通、教育和医疗等一类的公共品明显供给不足，社会民众希望能够由国家提供。“退”则维护民营经济与国有经济竞争平等。由于中国正经历从计划经济向市场经济的转型，且转型尚未完成，所以国有经济还占很大的比重。而其中有些领域由国家来投资经营是很不恰当的，这不但使民营经济处于不公平的弱势竞争地位，而且还经营得很差。

(三)制定、完善和实施宏观调控法

宏观调控方面的立法主要可以通过维护宏观经济的良好状态，以及通过经济政策工具和具体调节手段消除社会不公平现象。

一方面是制定和实施《宏观调控法》保障宏观调控的顺利进行，维护宏观经济稳定与安全。宏观经济的良好状态一般体现在四个方面：高就业、低通胀、经济稳定增长和国际收支平衡。可以设想，如果

宏观经济运行不良，如失业率高居不下，物价暴涨，房价高昂，老百姓的不满情绪只会越来越高。但是，宏观调控要起效果必须有法律的保障。中国宏观调控在执行上存在各种各样的阻挠。比如，中央其实为解决社会不公平现象进行了很大的努力，如三令五申禁止“官煤结合”，出台了一个又一个政策调控房价，对农村的政策也不可谓不倾斜，如果这些都能起效果的话，当前的社会矛盾也肯定会更加缓和些。但是，中央的政策并没有起到很好的效果，这便需要法律的保障实施。

另一方面是制定、完善和实施有关经济政策工具和具体调节手段的法律来消除社会不公平。例如，财政转移支付制度是国家为了实现区域间各项经济社会事业的协调发展而采取的财政体系，是消除地区差异的有效手段。目前，它已成为西方发达资本主义国家处理政府间财政关系的基本方式。但我国目前还尚未制定《转移支付法》，自1995年实行分税制财政体制改革以来，采取的税收返还办法是为保持地方既得利益而采取的特殊过渡性措施。这不但不利于转移支付功能的发挥，还导致“跑部钱进”现象，引起许多地方的不满。

(四)完善和实施规范国家经济调节权的立法

权力的“缺位”与“越位”，又叫“权力缺席与权力失约”，即权力失去约束。如果国家经济调节权失去约束，或者消极不作为，或者就会蜕变为一种裸的国家暴力，比如随意剥夺社会主体的经济权利，如乱摊派，乱下计划，乱罚款、吊销营业执照等等，更加引起社会的不满。其实，就中国的当前的实际情况来看，经济法克服“政府失灵”带来的不公平可能比克服“市场失灵”带来的不公平更重要。因为中国的经济本质上就是一种权力经济。在20世纪80年代以前的三、四十年内，新中国实行全国高度集中统一的计划经济体制和经济管理体制，国家全面而几无遗漏地统制着社会经济，国家权力的触角深入到社会经济的各个领域、环节和层次。权力对经济的统制已经成为一种惯性，中国的经济体制改革本质上就是让权力“淡出”经济，但是这个转型还没有完成。因此，当前经济法任务的重点还是控制权力，以期在计划经济向市场经济转型的同时，实现权力经济向法治经济的转变。当然，“完善和实施规范国家经济调节权的立法”并非意味着要制定专门的法律，上述制定和完善竞争立法、国家投资经营立法和宏观调控立法的过程同时就是完善规范国家经济调节权的立法的过程，只是在内容上应该体现这一控权的思想。