我国最后贷款人法律制度的完善

摘要：本文介绍了美联储在金融危机中行使“最后贷款人”职能的做法，分析了我国最后贷款人法律制度存在的不足，提出了如何完善建议。

关键词：金融危机 最后贷款人 建设性模糊

一、金融危机中美联储最后贷款人职能的行使

2007年7月美国次贷危机爆发。2008年3月由于大量涉足抵押担保证券业务美国第五大投行――贝尔斯登出现了严重的资金短缺。作为美国华尔街第五大投行，贝尔斯登属优先级市场交易商，管理着大量的客户资产，在债券市场被称为“聪明的交易者”，交易规模在投行中位居前茅，同时为大批中小券商提供担保和清算服务。因此，如果贝尔斯登因流动性不足倒闭的话，美国的债券市场将受到冲击，大量券商将因无法清算而不能正常开展业务，市场也将因数以万计的投资者资金被冻结而停滞。鉴于这种情况美联储决定对其实施救助，于是通过摩根大通向其提供了为期28天、利率为3.5%的紧急资金援助。至于援助资金数额，要视贝尔斯登能够提供多少抵押而定。由于援助的期限为28天，因此在28天内贝尔斯登必须想尽一切办法进行自救，否则，将面临倒闭或被兼并的命运。2008年4月，由于看不到贝尔斯登起死回生的希望，美联储决定让摩根大通收购贝尔斯登。就这样曾经声名显赫的贝尔斯登从华尔街消失了。

次贷危机对美国金融业的冲击至此并没有结束，2008年9月继贝尔斯登之后陷入绝境的华尔街第四大投行――雷曼兄弟由于未能得到美国政府和美联储的援助只好申请破产保护。雷曼兄弟是一家大型国际性投资银行，其资产规模高达6390亿，约占美国金融业16万亿资产的4%，具有158年的悠久历史，经历过数次金融危机的考验，被业者称为“一条有着19条命的猫”，曾经在美国抵押贷款债券业务上连续40年独占鳌头，是美国抵押贷款证券市场上最大的承销商。雷曼兄弟的资产规模和其在抵押债券市场的地位决定了其一旦倒闭，将严重打击人们对金融市场的信心，在美国金融市场引发一场地震。尽管这样，美联储并没有像对待贝尔斯登那样对雷曼兄弟伸出援助之手，以致本来对其有收购意向的英国第三大银行――巴莱克银行和美国银行先后弃它而去，终使其不得不申请破产保护。至于美联储为什么不对雷曼兄弟进行援助，美国财政部长保尔森的说法是，首先该公司危机发生时间较长，市场已经有了充足准备；其次贝尔斯登事件后，美联储已经向投行开设了特别的融资渠道。分析人士的看法是在拯救了贝尔斯登银行和接管房利美与房地美之后，美联储不想被认为将会挽救所有的金融机构。

次贷危机不仅使华尔街的五大投行遭受一个破产、两个被收购、两个转型为商业银行的沉重打击，而且也重创了美国保险业巨头――美国国际集团。在雷曼兄弟申请破产保护的同一天，受投资评级下调预期及公司大幅举债等消息的影响，AIG股价大幅下跌，单日跌幅高达61%，市值一天内蒸发近180亿美元。次日，预言不幸成为现实，三大信用评级机构同时宣布下调AIG评级，该公司股价再度跳水超过70%。投资评级下调和股价跳水使得世界各地投保人对美国国际集团的信心大减，于是纷纷要求退保。一时间，骤增的解约压力使美国国际集团陷入了流动性困境。相对于雷曼较多的美国境外投资业务，AIG的保险业务遍布美国本土的各个商业领域，并与全球金融系统密切连接。一旦倒闭，其在美国乃至全球范围内引发的“多米诺骨牌”效应有很大可能给实体经济带来巨大冲击。于是，戏剧性的一幕上演了。在对雷曼兄弟的援助申请表示爱莫能助而眼睁睁看着其倒闭的第二天美联储对美国国际集团出手了，向其提供了为期二年、利率为3月期libor利率再加850个基点的850亿美元的紧急贷款。对此，美联储的解释是，美国国际集团倒闭可能导致借贷成本上升、家庭财富缩水、经济活动进一步萎缩，给本来已经脆弱的金融市场和经济造成伤害。与此解释有出入的媒体分析认为，美联储之所以对AIG实施救助是因为AIG属于那种“大而不能倒”的企业，拯救AIG就是在拯救其遍布全球的交易伙伴，就是在拯救全球的金融体系。当然，美联储对AIG的拯救并不是无条件的，首先AIG要以其全部资产为该紧急贷款提供抵押；其次就是美国政府可以获得AIG几乎80%的股权，有权否决普通和优先股股东的派息收益，有权撤换其管理高层。

从以上对美联储在此次金融危机中行使“最后贷款人”职能的情况的介绍可以看出，其有以下几个特点：

第一，受援助的金融机构首先是因流动性不足而非资不抵债而发生危机的金融机构，其次该金融机构的危机对其他金融机构具有传染性，对金融体系的整体安全已构成威胁。

第二，金融机构发生流动性而非清算性危机以及该危机对金融体系的整体安全构成威胁这两个条件只是金融机构获得最后贷款人救助的必要条件，而非充分条件。换句话说，最后贷款人在决定是否对发生危机的金融机构实施救助时，不仅要考虑危机的类型以及其是否具有传染性，同时还要考虑其他因素。

第三，在决定是否对发生危机的金融机构实时救助时，美联储具有完全自。

第四，接受援助的金融机构及其管理层要受到惩罚。金融机构受到的惩罚是其要为紧急贷款支付高于普通贷款的利息；管理层受到的惩罚是被撤换。

第五，作为最后贷款人的美联储提供给金融机构的援助资金一般都是短期的。

第六，美联储对危机金融机构的救助仅限于解决其流动性不足，并不保证其不被兼并或破产。

第七，接受最后贷款人援助的金融机构都要为此提供抵押。

二、我国最后贷款人法律制度的现状与不足

关于我国的最后贷款人法律制度，其主要由《人民银行法》、《人民银行紧急贷款暂行办法》（以下简称《暂行办法》）的相关规定构成。

《人民银行法》有关最后贷款人的规定主要有第2条、第4条和第23条。其中第2条规定，人民银行是我国的中央银行，其职能是在国务院的领导下，制定和执行货币政策，防范和化解金融风险，维护金融稳定。第4条规定维护支付、清算系统的正常运行是人民银行的职责。第23条规定人民银行为执行货币政策可以向商业银行提供贷款。可以看出，《人民银行法》仅仅确立了人民银行的最后贷款人地位，至于人民银行如何行使该项职能则没有规定。不过，考虑到《人民银行法》的金融基本法属性，这一点可以理解，毕竟作为基本法其只能就人民银行的组织架构和职能设定作框架式规定，不可能做到事无巨细都要面面俱到。

实际上，我国最后贷款人法律制度的主要内容是规定在《暂行办法》这个部门规章之中的，因此，我国最后贷款人法律制度的现状与不足也主要通过该规章体现出来。《暂行办法》共6章23条。其中第1章总则规定了本规章的制定目的、适用对象、紧急贷款的定义和其审批权限，第2章规定发生支付风险的金融机构申请紧急贷款需要满足的条件，第3章规定了紧急贷款的用途、期限和利率，第4章规定了紧急贷款的发放、使用和监督，第5章规定了借款人和人民银行各分支机构违反本办法应受到的处罚，第6章规定了本办法的生效日期和准用事项。可以看出，《暂行办法》的规定涉及到了最后贷款人制度的方方面面，可以说是一部完整的部门规章，但也仅此而已。之所以这么说是因为其与前面介绍的美联储作为最后贷款人在金融危机的做法相比，存在诸多不合理之处。

首先，《暂行办法》规定的紧急贷款条件有缺陷。关于紧急贷款条件，《暂行办法》规定了七个，包括动用了存款准备金、采取了各种自救措施、提供了担保、已被人行实施现场监管等，不可谓不多，但遗憾的是最关键的条件并没有被包括其中。从前面总结的金融危机中美联储最后贷款人职能的行使特点中我们知道，美联储在决定是否对金融机构进行救助时不仅要考虑金融机构的危机是流动性危机还是清算性危机，更关键的是要考虑危机是否具有传染性，能否对金融体系的整体安全构成威胁。我们知道最后贷款人制度是为了维护金融稳定而出现的，因此，在考虑是否对金融机构进行救助时首先应该考虑该金融机构的危机是否已对金融体系的整体安全构成威胁。可见，美联储的做法与最后贷款人制度的设计初衷是一致的，而《暂行办法》的规定却不是。

其次，《暂行办法》对紧急贷款用途的规定发生了错位。《暂行办法》第7条规定，紧急贷款仅限用于兑付自然人存款的本金和合法利息，并优先用于兑付小额储蓄存款。从前面介绍的金融危机中美联储最后贷款人职能的行使中可以知道，最后贷款人制度的直接功能是解决金融机构的暂时性流动性不足，而非保护存款人的利益。保护存款人的利益是存款保险制度的功能。《暂行办法》这样规定严重削弱了最后贷款人制度的价值，限制了其解决流动性不足的功能。当然，《暂行办法》之所以会这样规定与我国没有建立显性存款保险制度有关。

第三，《暂行办法》规定的紧急贷款利率不具有惩罚性。关于紧急贷款的利率，《暂行办法》第九条规定，紧急贷款应执行总行制定的中国人民银行对金融机构贷款利率；发生逾期的紧急贷款，应执行再贷款罚息利率。可以看出，在我国作为最后贷款的紧急贷款的利率是正常利率，不是惩罚性利率。从前面关于金融危机中美联储最后贷款人职能的行使的介绍中我们知道，美联储对AIG进行救助时适用的利率是3月期libor利率再加850个基点，年利率将在11.5%。显然这个利率具有惩罚性。谁的做法合理呢？答案是美联储。因为紧急贷款的利率具有惩罚性，首先可以把贷款数量限制在救助所必需的范围内，从而把紧急贷款对货币政策的影响降低到最低限度。其次，对紧急贷款执行惩罚性利率与其承担的风险水平相一致。紧急贷款的对象是因流动性不足而陷入困境的银行，紧急贷款在这种情况下面临的风险要高于正常贷款。按照收益与风险正相关的原则，紧急贷款的利率就应高于正常贷款。最后，对紧急贷款适用惩罚性利率有利于防止道德风险，促使金融机构稳健经营。如果对紧急贷款适用正常利率，由于意识到自己不会因不负责任的行为而受到惩罚，金融机构在日常经营活动中就可能为追逐利润而甘冒风险，从而给金融体系的整体安全带来隐患。

第四，《暂行办法》规定的最后贷款期限过长。关于紧急贷款的期限，《暂行办法》规定，紧急贷款的最长期限2年；贷款到期归还确有困难的，经借款人申请，可批准展期一次，展期期限不得超过原贷款期限。从前面的介绍可知，在这次金融危机中美联储虽然对贝尔斯登进行了资金援助，但期限却只有短短的28天。美联储之所以只对贝尔斯登提供28天的资金援助，是因为最后贷款人制度的建立是为了解决金融机构因暂时性流动不足而发生危机给金融体系的整体安全带来的风险问题，并非金融市场的整体流动性，因此，最后贷款的期限不应像作为货币政策执行工具的再贷款的期限那样具有长期性。另外，顾名思义，既然是紧急贷款，其期限就不应过长。

第五，《暂行办法》给相关金融机构提供了逢险必救的确定承诺，这不利于防范金融机构的道德风险。从《暂行办法》规定的紧急贷款条件中不难得出这么一个结论，即只要相关金融机构出现了支付危机，同时又能满足申请贷款的条件，央行就必然会进行援助。这与最后贷款人制度应遵循的“建设性模糊”原则不符，不利于防范金融机构的道德风险。最后贷款人理论认为最后贷款人如果不是在危机发生时根据危机是否对金融体系的整体安全构成威胁来相机抉择是否对金融机构进行援助，而是在事前就承诺只要金融机构发生危机其就会进行援助，那么，由于知道发生危机时自己会从最后贷款人那里得到援助，金融机构在日常经营中就会放松对风险的控制，从而不利于金融体系整体安全的维持。为了避免这种情况的发生，最后贷款人理论认为在最后贷款人是否对危机金融机构进行援助的问题上应遵循“建设性模糊”原则。所谓的“建设性模糊”是指最后贷款人在事前向所有的金融机构表明，如果金融机构出现危机，其不一定会进行资金援助，是否援助要具体情况具体分析。由于不能肯定危机发生时自己会从最后贷款人那里得到资金支持，金融机构在日常的经营活动中就会谨慎行动，从而减少危机发生的可能性，使金融体系的整体安全得以保持。建设性模糊原则已在西方各国的最后贷款人制度中普遍得到实行，美国也不例外。实际上，在这次金融危机中美联储之所以能选择性对发生危机的金融机构进行救助，就是因为美国的最后贷款人制度遵循了“建设模糊性”原则，没有规定只要金融机构发生危机，美联储就应进行救助，而是赋予其相机抉择权。总之，最后贷款人的理论和实践都告诉我们，要想促使金融机构稳健经营，降低金融风险，保持金融稳定，最后贷款人的制度设计就应遵循“建设性模糊”原则。

三、我国最后贷款人制度的完善

如前所述，我国最后贷款人制度主要规定在《暂行办法》中，因此，下文所述我国最后贷款人制度的完善主要围绕《暂行办法》的完善展开。

《暂行办法》制定于1999年，时至今日已有十年有余。在这期间有中国特色社会主义市场经济得到进一步建立，对外开放的步伐随着我们加入世贸组织而不断加快，四大国有商业银行先后完成了股份制改造，我国金融业“一行三会”的管理体制随着银监会的成立而确立，金融业的竞争日趋激烈。可以说，与十年前相比我国金融业面临的大、小环境都发生了剧烈变化。时移世易，法亦易矣！作为规定我国最后贷款人制度的主要法律《暂行办法》也应随着情况的变化而不断进行完善。

由前面对金融危机中美联储最后贷款人职能的行使的介绍和我国最后贷款人法律制度的现状及不足的分析可知，要使我国的最后贷款人法律制度真正发挥维护金融稳定的作用，需要对《暂行办法》进行以下完善：

第一，《暂行办法》第5条中的“城市商业银行、城市信用合作社和农村信用合作社（以下统称借款人）申请紧急贷款，应符合下列条件：”应修改为“城市商业银行、城市信用合作社和农村信用合作社（以下统称借款人）申请紧急贷款，应符合下列必要条件：”。

第二，《暂行办法》第5条中应增加一项金融机构申请紧急贷款应符合的条件，即危机发生的原因是流动性不足，而非资不抵债。

第三，《暂行办法》第2章最后应增加一条规定，金融机构满足前述贷款条件并意味其就有权要求人民银行发放紧急贷款，其最终能否获得紧急贷款还需人民银行结合其他情况综合考虑。

第四，《暂行办法》第7条应修改为：紧急贷款仅限用于解决金融机构的流动性不足。金融机构在用紧急贷款解决流动性不足时要优先满足存款自然人的资金要求，尤其是小额储蓄存款自然人。

第五，《暂行办法》第8条应修改为：紧急贷款的期限为3个月。贷款到期归还确有困难的，经借款人申请，可批准展期一次，展期期限不得超过原贷款期限。紧急贷款展期，应按本办法规定的审批权限报批，并由担保人出具同意的书面证明。

第六，《暂行办法》第9条应修改为：紧急贷款的利率应高于正常情况下再贷款或同业拆借利率；发生逾期的紧急贷款，应执行紧急贷款罚息利率。

参考文献：

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（作者单位：河南省社会科学院）