土地财政对房地产市场的效应分析

摘 要：分税制改革后，地方政府财权与事权平衡被打破，在财政压力之下，地方政府对土地财政形成依赖，盲目开发有限的土地资源，对房地产市场的可持续发展带来了严重冲击。本文试图通过分析土地财政形成原因和中国房地产市场的现状，揭示土地财政对我国房地产市场的正负效应。最后得出，房地产市场存在的根本问题在于现行财政体制和地方政府对土地财政的严重依赖，并提出改革土地出让制度和财政体制，建立土地出让的综合评价系统等相关改革措施，以促进土地的可持续利用和房地产业的健康发展。

关键词：地方政府；土地财政；房地产

中图分类号：F812.42 文献标识码：A 文章编号：1003-9031（2013）06-0051-03 DOI：10.3969/j.issn.1003-9031.2013.06.11

一、引言

分税制改革以来，土地出让金已成为地方政府一个重要的收入来源，土地成为地方政府生财的重要工具。2010年，全国土地出让金总额达2.7万亿元，同比增幅达70.4%，土地出让收入在地方财政收入中占比达40%以上，其中三个城市土地出让金收入突破1000亿元①。根据30多个城市的统计，从获取土地的成本到出让土地的收益，平均是18倍[1]。“土地财政”作为一种新型的政府运行模式在全国广泛开展[2]。土地财政主要包括四个方面的内容：一是政府通过出让土地获得土地出让金收入，二是地方通过出让工业用地来招商引资，三是扩张城市规模以带动房地产业发展、促进地方税收收入的增加，四是以土地作为抵押获得银行贷款。可见土地已然成为地方政府获取财政收入的聚宝盆。地方政府盲目开发有限的土地资源，通过低价征地、高价出售，推高地价带动房价来增加土地出让收入、建筑业税和房地产税，对房地产市场的可持续发展带来了严重冲击。地方政府的土地财政对于以土地为根本的房地产业健康发展和地方经济持续稳定增长十分不利。因此，分析地方政府的土地财政对房地产业的效应具有现实意义[3]。

近年来，房地产业是我国国民经济中最活跃的行业之一，房地产价格和房地产泡沫也是社会争论的焦点。中国房地产业协会的杨慎认为，2002年“部分地区房价上涨，很大程度上与地价上升过快有关”②，比如杭州、北京、太原等地[4]。不过政府部门对此持不同看法，认为房价上涨完全是概念炒作的结果[5]。也有观点认为房地产价格的攀升反映了需求空间较大，产生对土地的大量需求从而引发了土地价格上涨。还有比较折衷的观点，国务院发展研究中心的陈淮认为地价的形成是土地相关利益方博弈的结果，必须与土地转让、土地市场化过程联系起来。在这些讨论中，基本都是个案分析和年度数据对比，尚未见到对房价和地价关系的确切回答和深层次的定性定量分析。本文试图分析地方政府的土地财政形成原因，揭示土地财政对我国房地产市场的正负效应。

二、土地财政的形成原因

（一）分税制下财政分权体系

财政分权是中央政府将财政权利和责任向下级政府转移的系统制度安排。目前，中国式财政分权并不是严格的法律意义上的分权，而是一种“事实性分权”，即地方政府只是在财政收支方面具有事实上的部分自由处置权[5]。一方面，由于分税制改革，地方政府缺乏稳定的收入来源，财权缩小；另一方面城市基础设施的建设、地方经济增长与就业等要靠地方政府承担，事权范围扩大，地方政府财权与事权的不均衡打破了地方财政收支的平衡状态[6]。地方政府独享收入中的各项税费收入大多数与土地直接或间接相关，这也就导致了地方政府通过招商引资发展地方经济，在城镇化的进程中不断扩大城市规模，都推动了地方政府大力开发土地资源，增加了地方政府对土地的依赖性，从而催生了“土地财政”。

（二）土地出让制度

我国的土地出让制度主要特征：一是政府垄断城市土地供给[7]。土地市场上只有政府是土地的收购者和供给者，地方政府是土地的双边垄断者。这样必然导致地方政府为了自身利益最大化，不可避免的易滋生浪费和腐败。二是招标、挂牌、拍卖为主的竞争性的出让方式，使得符合条件的多个需求者通过市场竞价获得土地使用权，市场化的参与方式促进了竞争，进而推动了地价的上涨。三是一次性缴纳土地出让金的“批租制”①。所谓“批租制”，是指开发商或土地使用者向政府一次性缴纳未来若干年的土地使用权出让金。土地出让金是地方政府土地财政中最大的一项，促成了地方政府对土地财政依赖性。

（三）快速城镇化过程

改革开放以来，中国开始了城镇化过程，大量农村人口入住城镇。中共中央《关于制定第十二个五年规划的建议》中明确指出，在未来五年，我国城市化仍将处于快速发展阶段，预计2015年我国城市化率将达到53%左右②，每年城镇人口将新增1700多万。按照城镇人口人均住宅面积30平方米测算，在“十二五”期间，每年仅为这1700多万新增城镇人口建设住房，就需要新增住宅建设面积5.1亿平方米。而2009年城镇新增住宅建设面积为8.21亿平方米。如果未来五年每年城镇新增住宅建设面积仍然维持在8.21亿平方米，那么仅新增人口所需住宅就已经占去了62%。这说明我国城市住宅供求处于严重不平衡状态，城市住宅建设对土地的需求将长期居高不下，卖方市场也将持续。这也成为了地方政府不得不进行土地财政的外生因素。

三、地方政府土地财政对房地产业的效应分析

房地产与数十个行业密切相关，在国民经济中起着基础作用和带动作用，是国民经济的支柱产业之一。地方政府发展房地产业有利于带动相关行业发展，客观上促进了我国的经济发展。这是地方政府土地财政带动房地产业快速发展对国民经济所带来的正效应。但是，地方政府对房地产业过度依赖，盲目开发有限的土地资源，不利于房地产业的健康发展和地方的经济持续稳定增长，其负效应主要有以下几个方面：

（一）不利于房地产业持续发展

1994年分税制改革缩小了地方政府的财权，为了增加财政收入，缓解地方财政压力，地方政府将目光盯向了商业用地和房地产开发，通过“经营土地”带来财源。各地政府纷纷效仿土地财政的做法，并由此逐渐在全国范围内掀起了房地产热。但是这种一次性收取未来若干年土地出让金的“批租制”，在土地资源有限的情况下，土地出让收入的可持续性令人担忧，若干年后各地方政府土地资源所剩无几，财政收入从何而来，经济增长如何持续？房地产业如何发展？地方政府依赖土地财政，盲目发展房地产业，拔苗助长的发展模式必然导致房地产业发展困境[8]。这种寅吃卯粮的做法不利于土地资源的可持续利用，不利于房地产业的持续发展，更不利于各地方经济持续稳定的增长。

（二）引发了房价快速上涨

后“招拍挂”的出让方式引进了市场机制，在保护国土资源、规范土地开发方面起到了至关重要的作用，是实现土地价值增值的最好方式。但是“招拍挂”出让方式存在着潜在的负面影响。市场化的运作方式增强了房地产业的竞争，开发商取得土地的成本提高了很多倍[9]。为了获得土地这个稀缺资源，城市中各地产商不惜花重金圈地，在竞争中脱颖而出的往往是那些具有寡头垄断优势的中大地产商。他们凭借自身的定价优势抬高房价，将新增加的成本部分直接转移给消费者，从而摊薄成本[10]。另一方面，日益增高的地价影响了人们对房价的预期，刺激了房地产投资性需求，进一步激化了不平衡的市场供求结构，推动了房价的高涨。

（三）造成了房地产市场的虚假繁荣

现行土地制度下的土地出让金等费用一次性收缴，再加上资源的稀缺性和土地资源的有限性，地价成不断上涨的趋势，客观上又进一步刺激了房地产开发商囤积土地等待升值的欲望，造成了土地资源的大量闲置浪费。许多地方政府无视国家土地利用规划和环境保护的要求，实行“项目跟着领导走、规划跟着项目走、超越审批权限批地”的违规操作。土地资产成为地方政府官员大搞GDP政绩工程、形象工程的资本。近些年来，一个个地王诞生，开发商大举囤地，土地价格不断攀升，造成了房地产市场的虚假繁荣。

（四）地方保障性住房土地供应困难较大

房屋价格上涨具有长期趋势，因而为了保障部分收入较低人群住有所居，在许多发达国家，如德国、新加坡等在保障性住房建设方面格外重视。中国地方政府由于对土地财政的依赖性，为了扩大财政收益，在商业性住房的土地出让方面占较大比例，而保障性住房需要地方政府让渡土地出让收益，廉租房、经济适用房用地往往以协议划拨的方式供应，政府缺乏土地供应的积极性[11]。

四、结论与建议

在现行的财政体制和土地制度下，地方政府“土地财政”的行为对房地产市场的健康发展和土地的可持续利用带来了不利影响，为此，笔者提出如下建议：

（一）打破政府对土地垄断，转变政府职能

地方政府实行的是政府垄断、以“招拍挂”方式为主的批租制，土地出让金一次性收取未来若干年，并全部由地方政府获得，这种分配方式使得地方政府获取巨额财政收益，助长了地方政府在城市建设中的谋利冲动，不利于有效控制房价。一些发达国家较少存在类似的问题主要是因为他们实行的是土地私有制，土地直接进入市场，参与资源的优化配置[15]。在中国人多地少和社会主义公有制的国情下，应打破地方政府对一级土地市场的垄断，适当允许农村集体土地进入市场，允许集体土地所有权流转[16]。同时，转变政府参与土地转让的市场化职能，建立公共财政，让地方政府成为土地市场的监督者和为公共品服务和宏观调控的提供者。

（二）平衡地方政府的财权与事权，减少地方政府对土地财政的依赖

为了减少地方政府对土地财政的依赖性，应该重新界定地方政府和中央政府税收独享和分享部分的税种和分配比例，将土地出让金转变为地方和中央按比例分配[17]。或者将土地出让收入上交中央财政，由中央根据地方经济发展需要和规划拨款，以减少地方政府干预土地和由土地垄断产生的寻租腐败。加快物业税、房地产税制度的改革，减少房地产流通中的税种和税负，增加对房地产保有环节的课税，使房地产税成为地方政府的主体税种，有利于地方政府获得有保障的经常性收入，建立与健全与事权相匹配的地方财税体系，

（三）改“批租制”为“年租制”，逐年征用农地

在现行的土地批租制下，地方政府一次性收取地租。土地使用权出让的年限分别为：居住用地70年，工业用地50年，教育、科技、文化、卫生、体育用地50年，商业、旅游、娱乐用地40年，综合或者其他用地50年①。这种寅吃卯粮的做法实质上透支了未来若干年的土地出让金收入。应该有规划的开发土地，给后任政府预留一些发展建设资金。改革土地出让金的一次性收取，采取逐年征收的办法，土地出让金根据土地的区位优势和使用情况来确定每年的征收数额。这样就可以制约地方政府对土地财政的依赖，有计划有步骤的使用稀缺资源，切实保护耕地，保障农民的利益。

（四）建立土地出让的综合评价系统，推动土地出让方式多样化

政府对城市建设要有规划性的出让土地，对于土地的出让，不以价格作为单一的标准，应以开发商的土地使用目的、房屋建设质量和价格、动工时间等各个综合性指标来评价土地，以选择最有利于社会发展，符合建设规划的方式出让土地。对不同用途的土地采用不同的“招拍挂”方式，遵循“效率优先、兼顾公平”的原则，不应片面地强调“价高者得”的标准，细化商业用地的用途，对商业、酒店、别墅、旅游等住宅用地，可以采取拍卖等价高者得的方式，对于普通住宅建设采取综合指标招标等方式，即综合地价、房价、面积、开发商等多指标来评定[18]。对于工业用地，应当依据国家和地方的产业结构（下转第84页）

（上接第53页）调整指导目录，区分鼓励行业和限制行业降低或者提高供地门槛，并详细列明拟建工业项目的税收、环保等指标。

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