能力为本 造就政府精英人才

苏州行政学院赴日考察团一行6人于2004年11月27日至12月3日先后在日本的大阪、京都等城市进行了访问考察，就公务员培训等有关问题与日方进行了交流。日中百人委员会理事长柴田静峰先生会见了日本人事院公务员研修所，同井上敦教授就日本的公务员制度、公务员考核、公务员培训等有关问题进行了广泛而细致的交流。这次考察交流为认识了解日本公务员培训提供了第一手材料，对于加强我国公务员培训丁作有启迪和借鉴作用。

日本公务员培训是考察团考察的重点。我们考察了日本国家公务员的培训，感到日本公务员培训有着鲜明特色，是～种以能力为本、重精英人才的培训。以日本国家公务员培训为例，主要是：

(1)培训机构强调中立。日本公务员是中立的，培训机构也是中立的，不隶属于政党，只注重培养各方面适应工作需要的公务员。因此，从机构的设置到培训内容的安排等各个方面都体现了中立的特点。

(2)培训的组织和实施强调分工协作。日本国家公务员的培训按照其组织部门的不同，可以分为两类：一类是由各省厅自己组织的培训，负责专业方面能力的培训，如气象厅有气象大学校，海上保安厅有海上保安大学校，运输省有航空保安大学校，国税厅有税务大学校；另一类是由人事院组织的培训，负责公务员公共行政能力的培训。两类培训相互补充，相互促进。日本人事院下设公务员研修所,负责全府省国家公务员合同初任研修、初任行政研修、系长级课长级等行政研修和相关培训政策的研究。地方公务员则由地方各级自治体按行政区划下设相应的培训机构进行培训。

(3)培训对象的调训强调走精英路线。人事院公务员研修所培训的对象一般都经过组织的选拔，是提拔的苗子。之所以这样调训，一方面取决于培训机构设施的限制，另一方面是因为日本公务员走的是精英路线，因此培训机构的培训不是全员培训，主要是造就精英式人才的培训。于是，各个组织自身在日常工作中的自主培训便成为公务员培训的重要补充。

(4)按对象实施分级分类培训。在公务员培训过程中，首先根据任职的不同阶段和职位的高低不同予以详细的分级分类，使每一级类的培训目标明确，针对性强。在培训的类型上大致有三种：任前培训，即针对初任公务员进行的培训，旨在使之尽快适应行政机关的环境和工作的要求。任后培训，旨在培训公务员适应社会经济环境变化和政府职能要求的能力，是日本公务员培训的核心部分。晋升培训，针对有潜力、有培养前途的在职公务员进行的培训，旨在使之具有更高职位所需要的知识、技能和才干，为以后担任更高的职务作准备。

如“日本人事院公务员研修所2004年各府省合同干部要员研修方案”中规定，全年行政研修分5个阶层：一是同家公务员I类考试刚通过者进行的合同初任研修，内容侧重公务员基本要求和涵养。二是已通过国家公务员I类考试且在事务和技术上有潜力者选进行初任行政研修，内容侧重公务员职业伦理、行政中立性、政策立案能力形成等内容的培训，期间还进行实地体验研究。三是系长级培训，分成2类：一类是各府省32岁以下系长级，民间企业、外国政府选送的进修生可以参与；一类是国家公务员Ⅱ、Ⅲ类考试通过者，年龄在35岁以下者。四是课长辅佐级培训，分三类：一类40岁以下，府省课长辅佐级者，民间企业、地方自治体、外国政府选送的进修生参与此类培训；一类是45岁以下，试验研究机构、独立行政法人、与科学技术关联的各府省等课长辅佐级参加；一类国家公务员Ⅱ、Ⅲ类考试通过者，年龄在45岁以下者进行的课长辅佐级特别课程研修。五是课长级培训，期间有讲演、讨论、意见交换等形式。培训内容包括政策立案能力、公务员伦理修养，以及公务员能力涵养。

从这份研修方案我们可以看出，日本人事院公务员研修所全年培训2100人次，从对象上看，分了5个层次，每一层次还可以有不同类别，每一层次的培训方式因对象的不同而不同，培训内容既各有侧重，又相互贯通，并与公务员职业生涯需要相适应。从课长辅佐级开始，培训内容要求愈来愈高，即便同一方面内容，培训要求也有层次，充分体现了分级分类原则。

(5)培训内容重素养和能力。日本国家公务员培训在内容上既注意专业训练，又注重素质和能力的全面提高，体现了以素养、能力为本的世界培训新潮流。

首先，日本公务员培训非常注重公务员职业伦理素养的全面提高。日本人事院公务员研修所提出公务员研修的基本内容就是要培养学员开阔的视野、柔软的管理、与其他组织、行业相融的能力、与其他职员的亲近感、信赖关系的形成能力、高尚的伦理观、国际感觉、国民视点，等等。可见，非常强调公务员的职业伦理。在各个类别的公务员培训中，都有公务员职业伦理研修的内容安排，通过讲义、讨论、演讲等多种方式进行研修。如，有公务员伦理演习任务，涉及公务员对公民公务要求的回应、如何构筑公民对公务的信赖、使命感如何形成、公务员的基本职业伦理甚至服务规律等等内容；课长级的行政研修还进行古典伦理名著的阅读讨论，开展“古典读书研究”，如开设“武士道”、《论语》、古希腊伦理思想等内容研修，这是日本公务员研修所近年来颇具特色的培训方法之一。从初任行政研修到课长级行政研修，分别有不同内容的伦理素养要求，形成了与公务员职位要求相对应的公共伦理素养培训体系。

其次，日本公务员培训非常重视公务员能力涵养的培训，尤其是政策研究与政策能力的培训。公务员能力涵养包括组织管理和人才育成、危机管理、职场生涯规划等等，其中政策能力是国家公务员应具备的重要能力。日本政府十分重视在培训中进行政策研究，把培训和实践工作结合起来，培养公务员政策研究和制定能力。公务员研修所在系长级以上各个班次中开设了大量的主题政策研究专题，这些主题政策研究专题在各个班次行政研修内容中所占分量均为最大。如课长级行政研修33学时，其中高级管理者职业伦理7学时．政策立案能力14学时，涵养6学时，社会识见4学时，其他2学时，政策立案能力占11．34％。课长辅佐级行政研修48学时，其中公务员职业伦理5学时，政策立案能力32学时，涵养5学时，社会识见4学时，其他2学时，政策立案能力占66．67％。系长级行政研修48学时，其中公务员职业伦理4学时，政策立案能力33学时，涵养5学时，社会识见4学时，其他2学时，政策立案能力占68．75％。除了这些公共性主题政策研究专题外，日本公务员培训中还注意在其他培训项目中开展个别政策研究。

主题政策研究是日本人事院公务员研修所最具特色的培训方法，充分体现了日本公务员培训以能力为本、注重实务的特点，是一种研究式培训。

其主要做法是先由讲师就当前国家政治、经济、社会发展中面临的某一公共行政政策课题作主题演讲(有基础讲义)。然后学员们围绕讲师提出的问题进行小组讨论、班别讨论，再交流、质疑、讲评，最后形成报告书。有时，根据选题的不同，可以到现场研习。每期培训班通常设1--2个主题政策研究。如课长级培训班的专题有：“少子高龄化社会问题”、“经济崩溃后的经济政策问题”、“日本经济社会问题”、 “环境问题与可持续发展”等。通过主题政策研修，不仅强化了学员对国家的责任意识，而且使学员在锻炼分析和解决问题能力的同时，对政府有关政策的思路更加明确。

此外，日本公务员培训还大力提倡个别政策研究。这是指学员把本人所在单位或本人所从事的行业当前面临的某项政策议题作为案例，拿到培训班上介绍、交流、研讨的培训方式。例如，一个研讨小组可能由来自不同省厅的学员组成，研修时，来自经济产业省的学员介绍“地域经济统合意义”，农林水产省学员介绍“食品安全对策”，环境省学员介绍“废弃物开发和利用”，厚生劳动省学员介绍“少子化对策”，国土交通省介绍“阪神大地震后的重建”,文部科学省提出“青少年道德建设的积极推进”等。这样做的目的在于使学员通过对自己选定的政策或行政课题的背景、原因、难点以及对策的整理介绍，增进培训活动的参与度，提高分析问题、解决问题的能力。同时．也让所有参加者从他人那里丰富自己的知识和阅历，加深对政策制定手段、方法和各省厅所面临的行政课题的相互了解。因此，此类政策研究通常安排在培训的后半部分，而学员要在入学之前就有所准备，进行资料收集，不能简单应付。

(6)培训学制普遍较短。日本国家公务员到培训机构培训的时间一般不长。2002年日本全府省培训20128人次。其中12344人次未满20学时，占总数的61．3％。2004年，日本人事院公务员研修所各府省合同干部要员研修方案中，5个层次的行政研修，培训时间都没有超过两周，课长级行政研修一般在4―5日，系长级一般在6―8日左右。培训机构非常重视学员合宿(住校)研修，经常利用合宿有利条件开展多种交流。

(7)办学机构规模不大，效率、效益较高。如日本人事院公务员研修所，占地面积13456m2，全体职员均属于国家公务员，所有经费均由国家预算划拨。职员30人，所长下设副所长1人，机构有教务部和教授办公室。教务部下设总务课、教务第一课、教务第二课，负责教学服务；教授办公室只有3位教授和2位指导教官。负责教学的组织、管理。通常是借助社会资源办学，常常从大学聘请教授。如政策立案能力培训，课长级行政研修班就邀请了早稻田大学、东京大学等大学的教授主持；古典读书研修，邀请宗教评论家、大阪大学、国际日本文化研究院等单位的教授主持，政治中立性研修，邀请政策研究大学院教授主持。

日本公务员培训制度虽然具有鲜明的地域特色，但对我们仍有许多有益的启示。

1．日本公务员培训非常重视公务员职业伦理研修，培训善于挖掘古典文化的精髓。我们可以借鉴其做法，在培训中，大力加强以价值观、权力观、宗旨观为重点内容的公务员职业伦理教育，弘扬和创新我们思想政治工作的光荣传统，弘扬中国传统思想文化中的积极因素，促进广大公务员形成高尚的品德。做社会主义先进文化的率先垂范者和促进者。

2．日本公务员培训能够积极回应社会发展对公务员的能力要求，非常重视政策研究与制定能力的形成。我们可以借鉴其做法，以执政能力为核心，改革和创新我国公务员培训内容和方式。“能力本位教育和培训”已成为世界潮流，在一些国家甚至成为公务员制度改革的核心措施之一。这就要求我们在培训方式上，要从教师讲授的课堂方式向“问题研究”的研修方式转变。在培训内容上，要从着眼于“应知”转变为着眼于“应会”，要根据形势发展需要，及时调整和完善各种班次教学内容。从我国现时培训需要来看，培训内容就是要为党委、政府的目标任务服务，紧紧围绕经济社会发展中的重大现实和战略问题“怎么看，怎么办，怎么干”进行研究，以提高学员战略思维能力、驾驭市场经济的能力、制定政策和执行政策的能力、有效实施综合管理社会的能力、向公众提供高效服务的能力、迅速有效地解决当前紧迫问题和开创社会发展的新局面的能力。

3．日本公务员培训非常强调学员与实践的结合。让学员深入实践第一线思考和解决问题。我们可以借鉴其做法，在培训内容中多安排实践内容，多安排实地体验研究的内容，让学员走到实践中去，深入基层，直面经济和社会发展中的问题，增强联系群众的能力以及回应社会需求的执政能力。

4．日本公务员培训特别强调分级分类培训，培训富于差异性、针对性和系统性，既相互区别又相互贯通。我们可以借鉴其做法，精心设计不同层次不同类别培训对象的培训内容，使内容既相互区别又相互关联。即按层级设置不同深度的能力培训，通过培训，增强公务员相应职位的角色认知意识，改变我们目前培训中不同层级进行同一内容同一深度的培训的现状，克服各级培训教学专题雷同现象，克服教学内容上下一般粗、期期培训大同小异现象。同时，让相互区别相互关联的培训内容吻合公务员职业生涯的整体设计，使干部能力得到可持续发展。争取良好的培训效益。