我国地方融资平台的困境与对策研究

[摘要]地方政府融资平台在应对国际金融危机中发挥了重要作用，但也出现了很多问题，如地方政府融资平台与贷款规模增长的爆发性、平台使用效率低、违规关联担保多发及地方政府债务风险急剧扩大等。文章提出明确政府的职能和定位、明晰中央与地方的财权与事权、政府应作为理性信用担保者参与项目运作等化解地方融资平台风险的路径和办法，以期地方政府投融资平台走上健康的发展轨道。

[关键词]地方政府；融资平台；困境；对策

[中图分类号]F832.7　[文献标识码]A　[文章编号]1002-736X(2012)04-0110-03

《2010中国区域金融运行报告》指出，2008年以来，地方政府融资平台在加强基础设施建设和应对国际金融危机中发挥了积极的作用，但平台数量增长过快，贷款规模迅速扩张，相关运营问题逐步出现，地方融资平台也随之成为了学者关注的热点。

一、时代背景与问题的引入

为应对2008年以来的国际金融危机，我国政府批准为期两年的4万亿经济刺激方案。但新增的4万亿元投资中，新增中央政府公共投资1.18万亿元，剩余的2.82万亿投资需要由地方财政承担。在这2.82万亿元中，按平均水平60％从银行信贷融资计算，仍存在1.12万亿元的资金缺口。在预算法和担保法约束条件下，地方融资平台成为弥补这个缺口不二选择。但同时，因为“政治家、政客、选民和利益集团(银行、城司)等也都是‘经济人’。在进行个人选择时，必然要以个人得失作为评判标准”，并最终导致了融资平台暴露出很多问题。那么，什么是地方融资平台?一般认为，地方政府融资平台是指由地方政府通过划拨土地、资产注入等多种方式出资设立，授权进行公共基础设施类项目的建设开发、经营管理和对外融资活动，主要以经营收入、公共设施收费和财政资金等作为还款来源的企业(事)业法人机构。

二、目前地方政府融资平台面临的问题与困境

(一)地方政府融资平台与贷款规模增长过快

据中国人民银行对2008年以来全国政府融资平台贷款情况的专项调查显示，截至2010年年末，全国共有地方政府融资平台1万余家，较2008年年末增长25％以上。2010年年末，各地区政府融资平台贷款占当地人民币各项贷款余额的比例基本不超过30％。按照去年人民币贷款余额47.92万亿元来算，截至2010年末，政府融资平台贷款在14.376万亿元的范围，总量超过10万亿。虽然地方融资平台贷款的增速已经得到了明显控制，但其绝对增速依然不低。与2009年末相比，2010年年末多个省市地方政府融资平台贷款增速已经由50％以上降至20％以下，降幅明显，但这个增长速度依然十分惊人。

来自监管层的统计数据显示，截至2010年8月底，地方融资平台贷款余额7.66万亿元。在2008年初，这个数据仅为1.7万亿元，短短两年时间激增4.5倍。中国社科院预测，至2010年末地方融资平台贷款余额将升至9万亿一lO万亿，2011年则将达11万亿元规模。以贵阳市为例，贵阳市一共10个融资平台，连同县(区)的融资平台共有58个，贵阳是地方融资平台爆发增长的一个缩影。2008年金融危机爆发后的一年半时间内，“在政府无条件追求增长和银行将借贷当成政治使命的背景下”，我国地方融资平台数量由4000家暴增至8800家。11万亿元的负债，相当于2009年地方本级财政收入的3倍，债务率高达300％。很多人据此担心，“地方融资平台贷款有可能成为中国最大的金融风险源之一。”

(二)地方融资平台引发的投资冲动强劲

据中国经营报2010年8月消息，2010年1-7月份，城镇固定资产投资同比增长24.9％。其中，从项目隶属关系看，1-7月份中央项目投资9242亿元，同比增长10.4％；而地方项目投资高达110624亿元，增长26.3％。金融危机后，政府区域振兴规划迅速蔓延，其资金来源主要是地方融资平台。根据审计署审计，18个省里面有7个省、10个市的债务超过财政收入2倍，“中国地方政府版”的欧洲债务风险已经有所显现。同时，投资热导致新的产能过剩，使得一直以来不振的内需无法承受新一轮投资热潮后形成的庞大供给。有专家认为，金融危机之前的2008年正值中国经济开始内生性的周期回落，此后的“强心针”对自身的慢性负面效果也在突显，如资产泡沫、通货膨胀及经济结构进一步失衡。为此，在投资上，中央提出2011年要做到“两个防止”，即防止基础设施项目“一哄而上”；防止投资“两高”行业，更多的要投入民生特别是农村，保障性住房以及对边疆和沿边的支持。

(三)地方政府融资使用效率问题

学者麦金尼指出，在公众需求更好的服务与成本不变的双重约束下，政府部门面临的问题就是如何既能有效又能负责地改善效率。但目前政府存在很多缺陷，即缺乏从预算、融资到监控的管理体系及计划、排序与评估的辅助系统和决策信息中心，因此，政府急需建立融资管理系统。近期，河南省审计厅对该省新成立的省属投融资平台审计结果是“已经组建一到两年的投融资平台，显然效率并不太高”。事实上，河南省五家公司政府投资平台(河南省文化产业投资有限责任公司、河南铁路投资有限责任公司、河南交通投资集团有限公司、河南水利建设投资有限公司、河南省中小企业担保集团股份有限公司)与现代化的企业发展要求相悖离，尽管它们顶着大块头的帽子，但却外强中干，营运能力差。这是因为，政府部门为了实现融资平台募集社会资金，满足发债或借钱的规模要求，把平时业务没有关联的国有资产捆绑起来组成融资平台，力求在最短时间内将资产规模做大，如洛阳市高新区某公司1.2亿元资本金中，办公楼和道路管网各占40％，具有盈利能力的经营性资产仅占不足20％。这种把平时基本没有什么用的国有资产打包式划转、注入，实际上并没有使资产能够“化腐朽为神奇”。

(四)违规关联担保多发的问题

政府担保是指政府作为担保者向受益者或是直接向债权人做出的在担保受益者违约时支付债务的承诺。当债务人发生债务违约时，将由政府代替债务人向债权人偿付债务。在地方政府融资平台公司贷款的模式下，一般由地方政府融资平台公司作为借款主体，当地政府提供保证担保，由政府财政兜底，政府一般将该种保证纳入财政预算，可由当地人大常委会会议决议通过。《担保法》第八条规定：“国家机关不得为保证人，但经国务院批准为使用外国政府或国际经济组织贷款进行转贷的除外”，政府提供的担保因违反了前述强制性规定而无效。财政部于2005年1月发出的《财政部关于规范地方财政担保行为的通知》强调，地方政府以将来的部分财政收入提供担保，实际上是在人代会通过之前，即将部分收入和支出项

目固定下来，这种赤字财政行为是与《预算法》相抵触的。另外，融资平台之间的互保情况普遍，信用风险也需要关注。尤其是2008年之后，在融资平台融资规模不断扩大的情况下，担保单位的担保能力、代偿能力普遍有所下降，融资平台之间广泛存在的互保现象，对银行贷款造成潜在风险。

三、治理地方政府投融资平台风险的对策和建议

(一)明确政府的职能和定位

首先，政府应发挥其制度供给职能。随着投融资平台的不断发展，各地方政府都在积极探索、创新投融资模式，但还没有制定统一的法律法规。目前，最紧迫的任务就是尽快出台投融资法律法规，具体内容应包括对投融资主体、投资范围、运作模式、基本运作内容、债务管理、地方发行债券规模、资金监管、投资决策权归属等方面的规范。其次，政府应对不同公共产品和基础设施建设的融资区别对待。政府在对待项目投资回报问题上，既要体现政策支持，又要恰当保护投资者和国家的利益。政府一般可通过延长(或缩短)运营期限和调整服务收费浮动区间等手段来影响投资回报率；也可利用税收手段进行管理。同时，对于经营性项目政府应鼓励商业银行贷款或为项目进入国际金融市场融资创造条件，并积极支持项目企业通过发行债券、股票等方式直接融资，适当降低增资配股条件，以利于融资的顺利进行。对于非经营性项目，政府可以建立偿债基金和城镇公共建设风险基金，帮助其日后还贷。最后，成立专门投融资管理机构。对投融资平台债务必须统一管理，扭转多头举债、分散使用、财政兜底的被动局面。在目前未成立中央投融资管理机构前，可由财政部门统一管理，成立专门投融资管理机构后，由中央投融资管理机构负责，各投融资公司定期向中央投融资管理机构提交财务报告，中央投融资管理机构向财政部报告，并接受审计部门的检查。

(二)明晰中央与地方的财权与事权

自1994年实行分税制后，财权向上集中、事权向下转移的现实使地方政府承担的事权越来越多，但地方政府的财力却并没有相应增加，地方政府财权与事权不统一问题日益突出，资本性建设资金缺口日益扩大。同时，地方政府的双重身份引发寻租问题，也与中央和地方政府财权、事权划分不清有关。因此，应通过法律明晰中央与地方政府的权、事边界，明确地方政府干预经济的内容、方式及权限，建立健全信息透明制度，加强监督，建立地方政府投资项目责任追究制度，进一步合理划分中央和地方的事权，并界定相关的支出责任。

(三)政府应作为理性信用担保者参与项目运作

首先，把握信用风险的多方分担机制。鉴于城镇基础设施作为公共产品以及项目融资模式本身的独特性，在项目的开发、建设、运营整个阶段仍需要政府的出现，政府此时的角色应转变为理性信用担保者，既要担负起作为公共产品供给者应承担的公共责任，又要把握好担保尺度，使公平与效率有效结合。在风险责任承担上，投资者和提供贷款的金融机构都不愿或者说也没能力承担全部风险。因此，项目融资的最优特色就是通过周密的金融安排，将与项目有利益关系的各方承诺结合起来，不使任何一方承担项目的全部风险，而且依靠各种信用保证把各种风险转移到一个或多个对项目有兴趣但又不想直接参与经营或直接提供资金的第三方，第三方的参与为项目融资设计一个强有力的信用保证结构创造了有利条件。政府作为担保人，成为风险分担的第三方在项目融资中极为普遍。

其次，政府应注意在信用担保中的分类“裁”量。地方融资平台的风险，按照其来源和发生的领域不同可分为政治和政策风险、准商业风险和市场需求风险，每一类风险的特征不同直接决定了其责任主体应该是有差异的。虽然理论上政府和政策制应该保持一贯性、稳定性和公益性，但当政治风险由投资着自身承担，即没有政府担保的情况下，政府往往会选择法律或政策的修改。因此，第一类的没收财产、货币不可兑换性和不可转移性风险(即政策风险)都是直接处于政府的控制之下的，政府理所当然要承担。对于第二类的准商业风险，要看投资者与合同项目下可能违约的供应商或购买者签订协议时是否需要政府承担风险，取决于该政府对有关企业行为的影响力，如果该企业的业绩为政府所控制，则政府的担保将是很有吸引力的，如果该企业是完全独立，政府的担保就没有任何意义。第三类是市场需求风险，是指建设成本和对项目所提供服务的需求不确性有关的风险。然而，这种担保要求缺乏充足的理由，因为对建筑成本的控制，特许权所有人的重视程度要强于政府，尽管政府的政策能影响需求，但将需求风险转嫁给政府会降低投资者对项目审查的仔细程度。在操作中，可利用经营权转让期限进行调节，如果需求高于期望值，特许权将被缩短；如果需求低于期望值，特许权将延长；若需求过低，收益可能永远达不到目标值时，可由政府与特许权所有人共同承担风险。

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