地方债“黄金规则”

围绕着地方政府能不能自主发债的讨论，政府、学界已经进行了十数年。

从1995年施行《预算法》开始，对于第二十八条的争议就一直存在。现行《中华人民共和国预算法》第二十八条明确规定，“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字。除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券”。

然而，法律紧闭的“前门”并没有真正阻挡地方以各种变相方式举债的脚步。6月27 日，国家审计署全国地方政府性债务审计结果。报告显示，截至2010 年底，中国省、市、县三级地方政府性债务余额107174.91 亿元，相当于同期全国GDP 的27%。

即便中央认为，10.7万亿的数字还未超出其偿债能力，但是，相继有云南省公路开发投资有限公司近千亿元贷款的“违约”风波，到上海市政府否认融资平台变相拖欠债务等新闻被爆出。并且地方债务多是中长期限，未来其不能偿还的风险，仍然是宏观经济中最大隐患之一。

这其中，以财政部财科所所长贾康为代表的一派意见认为，为治理地方债务，预算法应该赋予地方政府举债的权利，即他所谓的“开前门、关后门、修围墙”。

“开前门”就是借《预算法》的修订，明晰地方举债应按照什么样的原则、什么样的制度框架和什么样的程序，走规范程序来解决地方发债问题。“关后门”包含有一个急事急办、特事特办的程序，平时这个程序不启动，遇到紧急事情时才启动。“修围墙”就是除了走规范程序和特殊应急程序外，其他的东西免谈，一概禁止。

同样，也有反对的声音。全国人大预算工委法案室原主任、中国法学会财税法学研究会副会长俞光远就认为，《预算法》必须严格禁止地方财政编制赤字预算，禁止地方政府随意举借债务，理由在于地方政府缺乏还债的来源和机制。

但是，从中央的做法已可看出端倪。从2009年开始，中央政府决定由财政部分别发行2000亿的地方债，至今已经3年。主要用于中央投资地方配套以及其他难以吸引社会投资的公益性建设项目，满足地方部分融资需求，但不得安排用于经常性支出。

此举被业内普遍视为在发行地方债问题上一项重大的制度上的进步，或称为一种探索、过渡和试水，表明地方债已经“登堂入室”。

很快，中央再次表明态度。7月初国务院召开的常务会议表示，将研究建立规范的地方政府举债融资机制，放入举债融资及风险化解“一揽子”解决方案之中。直至本次关于浙江省在做自行发债的试点消息被确认，地方自主发债的大趋势已经不可阻挡。

有学者已经总结出了决策层对地方发债的基本思路：第一步是中央政府代地方发债；第二步是发行特别地方建设债券，即允许某些城市参与基础设施建设的大型投资平台公司发行特别建设债券；第三步是允许地方政府自行发债。

不过，谨慎，依然是整个改革推进的主基调。从发债主体首先要集中在省级财政，到试点的省份必须是财政状况较好的省份，再到需要通过财政部的严格审批等等，这项标志着中国财政体制的革新事件，每一步都小心又谨慎。

在国际通行意义上，地方政府债券一般被称为“市政债券”。据相关统计，世界53个主要国家中，有37个允许地方政府举债。以当地政府税收能力作为还本付息的担保、承担还本付息责任为前提而筹集资金的债务凭证，一般用于交通、通讯、住宅、教育、医院和污水处理等地方性公共设施建设。这巨大的支出需求，不可能完全通过税收和非税收入解决。

但大多数国家要求地方政府举债时需遵守“黄金规则”。即除短期债务外，地方政府举债只能用于基础性和公益性投资项目支出，不能用于弥补地方政府经常性预算缺口。

而作为刚刚开始尝试这条路的中国，首先要回答的问题就是：赋予之后如何约束、规范，以防范地方政府滥用这项权力的风险？换言之，如何监督地方，控制其无法偿还的财政风险？

首先便是要公开透明。只有在地方政府发债用途，明确落实到具体项目上，并告知公众这些项目的排位、发债的资金问题、以及每个步骤的具体信息，形成监督机制，发债的风险才有可能被真正控制。

另外，举债的门槛也是必要的，包括当地人大要进行严格审议、中央政府要进行严格的总量控制和审批把关、信用评级、以及市场买或不买的选择权。目的只有一个，防范地方政府滥用权力、防范财政风险。

实际上，地方自主发债权，之所以多年来争论不休，它不光是地方政府融资的事情，而是关系着改变地方治理结构、推动地方财政改革、改善中央与地方关系等一系列改革。

1994年实行分税制以来，出现的财权层层上收、事权层层下放的局面，导致地方政府财力与事权不相匹配，才是地方政府许多隐性负债的深层原因所在。

地方自主发债权的赋予，是否能够在一定程度上，使得下级政府对上级政府的财权“下移”，真正解决中央地方财力与事权失衡的现状，还需要拭目以待。

不过，可以肯定的是，地方自主发债权的赋予，可以给地方政府向着财政规范、预算公开、资产负债表的编制、有效益的项目、有保证的还款、及有效的人大监督的正向方向进行激励。这也是地方政府积极改善地方治理，改进地方财政，改革相关体制的动力所在。