从地方政府融资视角看地方政府债务治理

作者简介：吴中君（1987―），女，浙江杭州人。浙江工商大学公共管理学院行政管理专业硕士生，研究方向为政府经济管理。

摘 要：由于我国的预算法禁止地方政府举债，地方政府承受着事权与财权不匹配的压力和庞大的建设资金需求。从目前的情况来看，地方政府主要通过融资平台来筹集资金，但同时这也是地方债务的最大风险所在，直接威胁着地方政府财政的安全，影响着地方政府的公信力。因此，必须采取有效的治理对策来控制和化解地方政府的债务风险。

关键词：地方政府；融资平台；地方债务

随着经济的发展，我国地方政府更多地承担起了促进地区发展、建设城市基础设施和提供基本公共服务的责任。但是，由于我国的预算法禁止地方政府举债，地方政府承受着事权与财权不匹配的压力和庞大的建设资金需求，这迫使地方政府寻求更加稳定的资金来源。在实践过程中我国地方政府摸索出了多样化的融资方式，为地方基础设施建设和公益事业发展提供了充足的建设资金，但是随着时间的推移、融资规模的扩大，自身也存在着许多问题，加剧了财政风险。从目前的情况来看，我国地方债务的最大风险存在于地方融资平台债务。因此，分析地方政府债务及其融资现状，明确地方债务所存在的问题，加强风险的控制，对提升地方政府信用和促进地方发展具有非常重要的现实意义。

一、地方政府融资平台和地方债务现状分析

（一）地方政府融资平台现状

地方政府通过融资平台为建设筹集资金，实质是凭借未来的资金收入进行当前的融资，这就意味着地方发展建设投入的资金在时间轴上进行平移。在央行的《2010年中国区域金融运行报告》显示，截至2010年末，全国共有省、市、县三级地方政府融资平台1万余家，其中县级平台约占70%，各地平台贷款占当地人民币贷款余额均不超过30%[1]。从2011年初起，银监会要求严格控制新增平台贷款的数量，在2012年更是要求地方政府平台贷款总量只减不增。从地方政府融资平台结构来看，平台贷款主要是面向公路与市政等一些基础设施，占50%左右，除此之外，主要面向各类开发区和国有资产管理、园区、土地储备等等。公益性贷款占比约为30%。贷款方式以抵、质押为主，抵质押品主要为土地使用权。平台贷款以中长期为主，5年期以上贷款占比超过50%，1年期以上占比高达80%左右[2]。

（二）地方政府债务现状分析

目前，我国地方政府债务主要包括省、地、县、乡的四级政府负债。关于政府债务的统计，国际上普遍采用世界银行经济学家Hana Ploackeva提出的财政风险矩阵法，把政府承担的所有债务分为两类，即直接债务和或有债务。直接负债和或有负债又可以从债务风险的角度进一步划分为显性债务和隐性债务。

从地方政府债务规模来看，在审计署公布的2011年《全国地方性债务审计结果》中显示，截至2010年底，全国地方政府性债务余额107174.91亿元，其中政府负有偿还责任的债务67109.51亿元，占62.62%；政府负有担保责任的或有债务23369.74亿元，占21.80%；政府可能承担一定救助责任的其他相关债务16695.66亿元，占15.58%[3]。至2010年底，全国只有54个县级政府没有举借政府性债务。

从偿债年度看，2010年底地方政府性债务余额中，2011年、2012年到期偿还的占24.49%和17.17%，2013年至2015年到期偿还的分别占11.37%、9.28%和7.48%，2016年以后到期偿还的占30.21%。至2010年底，省、市、县三级地方政府负有偿还责任的债务率，即负有偿还责任的债务余额与地方政府综合财力的比率52.25%，加上地方政府负有担保责任的或有债务，债务率为70.45%。地方政府负有担保责任的或有债务和政府可能承担一定救助责任的其他相关债务2010年的逾期债务率分别为2.23%和1.28%[4]。

二、我国地方政府融资中存在的主要问题

经过长期的实践和摸索，我国地方政府目前已形成了以地方政府融资平台为主、多种债权融资手段并用的局面。一方面，加强了地方安排配套资金和扩大政府投资的能力，保障了积极财政政策的顺利实施。另一方面，促进了保障性安居工程等中央重大民生项目及地方重点基础设施建设，加快了改善民生的进程，较大程度降低了地方政府融资的成本。但是这种融资模式也存在着诸多问题，直接威胁着地方政府财政的安全，影响着地方政府的公信力。

第一，地方政府的债务性融资行为不规范。我国《预算法》第二十条明确规定：“地方各级预算按量入为出收支平衡的原则编制，不列赤字”。这就表明地方政府必须依靠现有的财政收入来满足发展的需要。尽管法律明确禁止地方政府举债，但在实践过程中，我国地方政府却同时拥有非正规的私下借款、财政借款、发行债券、银行借款、资产信托等多种融资方式。

第二，地方政府融资平台缺乏制度约束。从目前情况来看，我国地方政府融资平台缺乏制度制约。对银行发放给地方政府的贷款缺乏应有的制度约束，使银行不能自觉地控制地方债务风险，导致银行不良贷款因此增加[5]。许多地方政府融资平台公司的资产负债率都非常高，主要通过资本市场来直接融资或是银行贷款来间接融资。地方政府的融资平台负债结构中的偿债资金来源大多依赖“土地财政”的卖地所得，土地资源的有限性则决定了资金来源的非持续性和不稳定性。

第三，对地方政府融资举债行为缺乏有效监管。地方政府债务收支没有纳入到预算管理中去，偿债的责任没能够完全实现。除了地方政府债券和各种财政转贷外，大部分的地方政府性债务收支都没有纳入到预算管理中。同时，因为缺乏对地方政府债务规范的监督和管理制度，致使地方政府融资平台的举债行为没有受到地方人大的监督，资金的使用也缺乏相应的制度管理，资金使用效率低下，从而很难保证专款能够专用。

三、地方政府债务风险的治理对策

首先，建立起完善的债务风险的监控体系和预警机制。完善的信用监管体系包括债务监管、信用评级、债务偿还保证机制等多方因素，建立完善的融资信用监管体系，实现对地方政府债务总量和结构的控制，合理规避政府债务风险，也有利于银行对信贷风险的把握，从而确保地方金融秩序的稳定。一方面需要建立起各部门共同参与的平台贷款监测制度，统一统计口径，评估并定期向金融机构通报各级地方政府融资平台数量、负债规模、资产水平等情况，共同研究监测措施，维护地区金融稳定。另一方面需要将地方政府债务纳入本级财政预算管理，并将其投融资执行情况置于本级人大监督之下，积极推动地方隐性负债合规显性化，完善信息公开披露制度，增强债务信息的透明度，保证债务风险的可控性，抑制地方政府的负债规模。

其次，健全规范和开放融资渠道。

融资是与市场经济并存的经济行为，是资金在供求双方间的流动，是推动经济发展的有效助推剂。这就必须处理好投资与融资之间的关系，不能一味追求投资水平而忽略了融资所能带来的杠杆效应。因此，需要积极探索地方政府债券发行制度，开放和规范地方政府融资渠道。2009年中央政府从国债规模中拿出了2000亿元由中央政府地方政府发行。2010年中央财政继续地方财政发行2000亿国债，明确了每个省份、市的具体额度。这表明一方面政策的突破，开始考虑地方政府赤字融资的问题，另一方面，明确地方政府债务则意味明确了各地方的偿还责任和偿还机制。从这几年的实践情况看，地方政府债券资金对地方政府保障积极财政政策的有效实施、促进地方经济社会发展、加快改善民生进程等方面发挥了积极作用。但是，地方政府发行政府债券所筹资金不应用于弥补一般预算的收支缺口。同时，地方政府债券的发债权不宜放得过泛，财政层级不宜过低。

此外，必须实现各级政府财力与事权的匹配。其前提就是根据我国分税制财政管理体制的现实状况和存在的问题，对我国政府财政层级予以简化，即构建中央、省、县（市）三级财政体系[6]。关于政府间事权和支出范围的划分，保证全国范围内法制、政令和市场的统一，这是中央政府的职责；确保地区社会经济的持续发展以及中央与县（市）体制的相互衔接，这是省级政府的职责；而保证地方社会经济稳定发展和公共基础设施的建设和供给，这是县（市）政府的职责。从长期来看，完善中央和地方财力与事权相匹配的财政体制，还必须随着我国经济体制改革，事业单位体制改革行政体制改革和转变政府职能的逐步到位，进一步明确各级政府的职能与权限，明晰各级政府事权和责任。这样才能确保各级政府的财力和事权相互匹配，利于地方债务的治理，使地方政府更好的发展。（作者单位：浙江工商大学公共管理学院）

参考文献：

[1] 中国人民银行.2010年中国区域金融运行报告[R].2011.6.

[2] 尹兆君.当前地方政府融资平台贷款的风险及化解对策[J].风险管理.2012（8）.

[3] 中华人民共和国审计署.全国地方性债务审计结果[R]，2011（35）.

[4] 国家发改委经济研究所课题组.我国地方政府债务性融资模式选择[J].经济研究参考2012（2）.

[5] 财政部预算司.国外地方政府债务管理经验比较与借鉴[J].经济研究参考，2008 （22）.

[6] 崔军.地方财政管理体制改革：基于简化财政层级的框架设计[J].财政研究，2011，（5 ）.