中国自由港战略刍议

[摘要]经历了30余年的改革开放，我国社会经济得到长足发展。经济特区是改革开放的一大创举，既调动了地方政府发展经济的积极性，也调动了国内外投资的积极性。但是，许多深层次的问题严重制约着我国经济又好又快发展，必须进一步解放思想，把改革开放向纵深推进。因此，自由港战略可以作为我国深化改革开放的新举措，推动我国特区经济发展进入新阶段，提高中国外向型经济的质量，提升中国的国际竞争力。

[关键词]经济特区　自由港　保税港区　综合配套改革　试验区

改革开放30多年来，中国社会经济面貌发生了天翻地覆的变化。从1978年到2009年，中国经济年均增长率9.29％，高于同期世界经济平均增长速度6个百分点。2009年，中国经济总量已位居世界第三位，外贸总额位居世界第二位，外汇储备位居世界第一位。30多年来，中国经济持续、稳定、高速增长，人民生活水平大大改善，综合国力与国际地位迅速提高。事实证明，改革开放是党和人民做出的正确抉择，是建设中国特色社会主义的，必由之路。

一、经济特区是改革开放的一大创举

经济特区是一个国家为了集中和有效地利用外国资金及技术到本国进行生产、发展贸易、繁荣经济而设置的交通条件比较优越的特别地区，在这个地区推行对外开放政策和优惠制度，是吸收外国投资、实现国际经济合作的一种方式。

1980年8月，国务院批准深圳、珠海、汕头、厦门等四市分别划出一定区域设置中国首批经济特区，特区鼓励外国公民、华侨、港澳同胞及其公司、企业，投资设厂或者与我方合资设厂、兴办企业和其他事业。1984年5月，中央决定进一步开放大连、天津、上海、宁波等14个沿海港口城市。1990年4月18日。国务院宣布开发开放上海浦东。之后中央相继启动西北大开发、东北老工业基地的振兴、中部崛起等区域经济发展战略。所有这些经济特区的共同点就是“中央给政策不给资金”，即中央下放权力和优惠政策给特区政府，具体执行中资金问题由特区政府自己解决。全国各种经济特区呈现出“百花齐放，百舸争流”的局面，既调动了地方政府发展经济的积极性，也调动了内外资投资的积极性，取得了骄人的成绩。

二、自由港是改革开放的深化，是我国特区经济发展的新阶段

经历30多年的改革开放，我国社会经济得到长足发展，但也遭遇到了“瓶颈”，许多深层次的问题严重制约着我国经济又好又快发展。于是，国家决定实施综合配套改革试验区，就是继深圳等第一批经济特区之后建立的第二批经济特区，即“新特区”。这是我国改革向纵深推进的战略部署，其目的是能够合理解决经济体制改革的系统性和配套性，增强各方面、各领域、各层次改革的协调性、联动性和配套性，建立健全充满活力、富有效率、更加开放的体制机制，完善社会主义市场经济体制。自2005年6月21日国务院批准上海浦东新区进行综合配套改革首个试点以来，先后批准了天津滨海新区综合配套改革试验区、深圳市综合配套改革试点、武汉城市圈和长株潭城市群全国资源节约型和环境友好型社会建设综合配套改革试验区、重庆市和成都市全国统筹城乡综合配套改革试验区、沈阳经济区国家新型工业化综合配套改革试验区等八个部级综合配套改革试验区。其中，上海、天津、深圳三个著名港口城市，都把自由港建设作为综合配套改革的一个重要抓手。同时，大连、厦门、宁波、海南、张家港等沿海城市也都提出建设自由港的想法，自由港登上了中国的经济大舞台。

早在1988年6月，邓小平就提出了“我们内地还要再造几个香港”的构想，这里的“香港”实质就是经济意义的自由港。这是我国最初的自由港战略。据统计，我国对外贸易的90％由远洋运输完成，港口成为进出口贸易的“桥头堡”。作为全球供应链中货物流、信息流、资金流、技术流汇集点的港口，已经成为各国和地区参与国际分工合作与竞争的重要战略资源。因此，将上海、天津、深圳等我国重要的对外贸易基地和国际航运中转港建设成为自由港是我国建成具有较强国际竞争力的亚太地区重要的国际门户、东北亚国际枢纽港、全球重要的现代服务业和先进制造业中心、国际金融中心的一种必然选择。

我国现有六个特殊功能区：保税区、经济技术开发区、高新技术开发区、进出口加工区、物流园区和保税港区，为自由港建设提高了软硬件条件，大大降低了实施的难度和风险。其中，保税港区为自由港战略的实施提供了很好的试点条件。

保税港区是经国务院批准设立的，在港口作业区和与之相连的特定区域内，集港口作业、物流和加工为一体，具有口岸功能的海关特殊监管区域。保税港区就是中国特色的自由港，是目前我国开放层次最高、政策最优惠、功能最齐全、区位优势最明显的特殊经济功能区。

我国保税港区是在保税区的基础上建立的，功能政策比保税区更强大。在我国加入世贸组织以后，国民待遇的原则普遍实施，关税水平大幅下降至9.7％，关税与非关税壁垒明显减少，使保税区的政策优势相对弱化，保税区的功能亟待提升。同时，2009年我国的进出口贸易额为世界第一，但是中国没有一个港口具有成熟国际中转能力的国际枢纽港，绝大部分的进出口货物都要通过周边国家的港口进行输送。其中一个主要原因是因为我国沿海主要港口缺乏保税功能，在国际竞争中处于不利地位，进而影响国际贸易和外向型经济的发展。要提高我国国际贸易竞争力，首先就要拥有具有国际中转能力的枢纽港。在此背景下，必须建设保税港区，实现保税政策与港口的有效整合，提高港口的吸引力和竞争力。2005年国务院批准设立了上海洋山保税港区，2006年同时批准设立天津东疆保税港区和大连大窑湾保税港区，2007年批准设立海南洋浦保税港区，2009年批准设立重庆两路寸滩保税港区。我国保税港区享受保税区、出口加工区相关的税收和外汇管理政策，主要税收政策有：国外货物入港区保税；货物出港区进入国内销售按货物进口的有关规定办理报关手续，并按货物实际状态征税；国内货物入港区视同出口实行退税；港区内企业之间的货物交易不征增值税和消费税。保税港区具备港口、物流、加工、展示四大功能，全面发展港口作业、中转、国际配送、国际采购、转口贸易、出口加工、展示七个方面业务。

最近，国务院批准了八个区港联动的试点区域。可以说，中国自由港战略已经实际启动，尚处于“摸着石头过河”的阶段。虽然各地建设自由港的热情都很高，这种敢于改革和创新的精神是可贵的，但其结果很可能导致盲目竞争和攀比，甚至是恶性竞争，如港口建设无计划，盲目追求港口数量、规模、设施先进等。环渤海湾就有天津港、大连港、青岛港、烟台港四个大港，且各大港口之间缺乏具体的功能分工，无法形成错位经营，出现争抢货源等无序竞争的局面，更使得天津建渤海湾的龙头港、东北亚地区国际枢纽港的规划雪上加霜。同时，我国港口的软实力比较差，面临世界各国发展自由贸易区、自由港的激烈竞争，当

务之急是在国内自由港建设的纷扰中，筛选出最具实力和潜力，能够率先建设国际性枢纽港的港口作为我国首批自由港建设的试点，尽快建立起与我国国际贸易地位相当的自由港。

三、自由港的特征和作用

自由港(free port)是指全部或绝大多数外国商品可以免税进出的港口，划在一国的关税国境(即“关境”)以外，又称自由口岸、自由贸易区、对外贸易区。这种港口划在一国关境之外，外国商品进出港口时除免交关税外，还可在港内自由改装、加工、长期储存或销售，只有将货物转移到自由港所在国消费者手中时才须交纳关税，但外国船舶进出时仍须遵守有关卫生、移民等政策法令。

现如今，自由港已经成为各国加强国际经贸关系的一种重要纽带和发展外向型经济的重要方式。这主要是因为自由港具备以下四大特征：一是“境内关外”的开放特征。“境内”即一国的部分领土，“关外”即在关境以外，“免于实施惯常的海关监管制度”即采取开放的企业准入制度、保税制度、优惠的税收和产业政策等。二是经济自由化特征。自由进出的航运运输、自由交易的贸易体制、自由化的货币金融制度、自由投资经营与自由流动的货物、人员管理。三是经济关系的国际化特征。自由港不分国别和社会制度，一视同仁，鼓励国内外资本投资和贸易往来，是多国经济交汇的地方。四是功能的综合性特征。具备了国际物流、国际贸易、国际中转和出口加工、商业旅游等功能，以及优惠政策的综合性，除具备免税优惠外，还有一套适合国际经济的外资投资政策、金融外汇、股利汇出及出入境政策相配合。

最早的自由港出现在欧洲，13世纪法国已开辟马赛港为自由贸易区。1547年，意大利正式将热那亚湾的里南那港定名为世界上第一个自由港。其后，为了扩大对外国际贸易，顺应贸易全球化和国际分工的发展，许多国家都开辟了自由港。事实证明，设立自由港有利于充分发挥港口的综合作用，降低交易成本，建立综合性、国际化的运输、加工服务体系，增加贸易附加值，同时也增加外汇收入和就业机会。自由港对一国或地区外向型经济发展和国际贸易能发挥巨大的推动作用，主要表现在以下几个方面：一是最大限度地顺应了国际贸易便利化、交易成本最小化的要求，实现效益最大化。二是提高对区域发展的龙头和辐射作用，促进港口向综合性、多功能方向发展，使港口成为外向型经济中心，促进港口所在地区和国家外向型经济的发展。三是促进了港口城市的现代化和国际化，带动了金融、保险等现代服务业的发展，并以港口物流为基础，逐步发展成为国际贸易中心、金融中心和国际航运中心。

可见，自由港是世界上诞生最早的一种经济特区，是开放度最高的一种特别税区，也是国际贸易最自由、监管最便利、政策最优惠的经济特区，已经成为世界经济发展的先导。我国作为当今世界最大的新兴贸易国和经济外向型国家，建设自由港是一项十分迫切的改革举措。

四、我国保税港区与自由港的差距以及改革设想

保税港区是目前我国对外开放层次最高、政策最优惠、功能最齐全、区位优势最明显的特殊经济功能区，已经实施了自由港的某些政策，也具备了自由港的某些功能，是我国目前的自由港。所以，保税港区是我国目前与自由港特征最接近的特区，是试点条件最好的地区。但是，我国保税港区与真正的自由港还有很大差距。主要表现在：一是设区目的不同。我国设立保税港区的目的侧重于成为开放型经济新的增长点和带动区域经济发展，而不是最大限度地获取国际自由贸易给国民经济带来的好处。这是因为不同国家所处的经济发展阶段不同及国家发展战略也不同。我国当时是从促进区域经济发展和促进外向型经济发展的角度出发的。二是区域性质不同。我国保税港区尚不具备“境内关外”的开放特征，只是具有口岸功能的海关特殊监管区域，在海关管理等方面仍属于“境内关内”。三是自由度不同。我国保税港区经济自由化程度较低，海关监管等仍是一线、二线、区内三重管理，管制较为严格，尚无贯穿于从货物卸船到运输再到转运全过程的“自由”和“便捷”的管理措施。四是功能定位不同。我国保税港区功能比较单一，具体体现在优惠政策的单调性。我国保税港区的优惠政策主要是税收政策，而对人员出入境政策、自主投资企业政策和自由汇兑的货币政策等很少涉及。但自由港的功能和政策的综合性特征明显。五是管理体制不同。我国保税港区更多地体现为地方政府的管理，主要是由政府投资、政府管理，政企不分现象比较严重，到目前为止也没有对这些特殊功能区的管理机构进行具体分工。而自由港的设立国一般都设立专门机构，负责宏观管理与协调，具有权威性。总之，我国保税港区与自由港的主要差距表现在经济的对外开放度、自由度和便利化方面的不足。而这些恰恰是自由港能极大促进对外贸易和经济发展的优势所在。因此，我国通过保税港区到建设真正的自由港还有很多困难要克服。

自由港虽然是目前世界上对外开放层次最高、政策最优惠、功能最齐全、区位优势最明显的特殊经济功能区。但是，各国自由港的优惠政策也有很大不同，因为自由港优惠政策和鼓励措施通常是与一个国家经济实力、经济发展战略有关的。一般来讲，发达国家自由港的优惠政策和鼓励措施相对较少，究其原因：一是发达国家自由港发展的历史长久，已经是非常成熟的世界性市场，能够凭其实力和影响吸引国际贸易和资本；二是越来越多的自贸区和共同市场的形成使自由港的优势逐渐弱化，自由港逐渐被取代。例如，2010年5月初，汉堡市政府经济与劳动部新闻处宣布一个消息：汉堡市政府决定于2013年元旦一举取消自由区。同时，披露了“取消”的背景：“欧洲经济共同体成立后，各成员国组成了关税同盟。海关法由此成为欧洲法。《现代化欧洲共同体海关法典》于2008年通过并实行，使得1994年启动的海关法就有关现称为自由区或自由港一体化最终完成，彻底结束了各国自定的海关及税务优惠。”从消息中可知，欧盟各国自由港区的一体化，意味着“优惠政策”一体化，鹿特丹港、安特卫普港及其他欧洲港口也将“一样”。而发展中国家和地区的各种经济特区正处于快速兴起和大发展的时期，其优惠政策和鼓励措施往往较多，这是应该的也是必须的，因为发展中国家主要靠这些优惠政策和鼓励措施吸引更多的国际贸易和投资，加速外向型经济发展，提高国际贸易的竞争力。

中国是一个发展中的大国，自由港是提升国际竞争力的重要方式，尽快启动自由港战略是明智之举。目前我国已经开始试点的保税区、出口加工区、保税港区和区港联动，就是向自由港过渡的有效途径。保税港区是向真正自由港迈出的积极一步，是自由港在中国的一种特殊表现形式，是中国化的自由港，最终目的就是世界自由港。

在启动自由港战略时，根据自由港发展演变规律与我国的具体情况，应该首先明确自由港建设的管理机构、管理政策、管理体制、管理功能统一的整体设计。关于自由港有几点可以确定：一是建立有限型的和综合型自由港为主；二是自由港功能定位是促进我国外向型经济发展，促进国际贸易中心、金融中心和国际航运中心城市的发展，提升中国的国际竞争力和地位；三是坚持有计划、分步骤、有重点稳步推进的基本原则；四是明确选择自由港试点地区的基本要求。减少纷争和干扰，加速自由港建设，为我国在国际贸易中，抢占商机、占领制高点的目标服务。

(注：本文系上海市社科创新基地国际贸易中心2010年度研究项目的阶段性成果。)