对高校科研经费管理和审计的探讨

摘 要:科研经费是保证科研项目顺利进行的重要物质基础,对其进行科学、有效的监督和管理,对于提高经费使用效益有着重要的现实意义。文章通过分析我国高等院校科研经费的管理现状及其在科研经费管理和审计中存在的问题,结合工作实践,对如何加强科研经费管理,完善科研经费的监督机制进行了有益的研究和探索。

关键词:高校 科研经费 管理 审计

中图分类号:F239 文献标识码:A

文章编号:1004-4914(2010)10-104-03

高校是我国开展科学研究的重要阵地。近年来,随着政府增强自主创新能力、建设创新型国家的重大战略决策的顺利实施,高校的科研项目和科研经费都呈大幅增长的趋势,科研经费已成为学校资金的重要来源。如何使有限的经费发挥更大的经济效益,解决科研经费管理中存在的问题,履行审计工作的职能,是保障科研工作有序进行的关键,也直接关系到科研项目的完成质量和科研水平的提高,关系到高校学科建设的发展。

一、高校科研经费的现状

1.2008年我国高校科研经费总额由2006年的457.3亿元增长到654.5亿元,其中半数来自于企事业单位和地方委托的产学研合作项目,科研经费成为高等学校办学经费的主要来源之一,有近40万教师从事科研工作。依托高校建设的国家重点实验室占总数的63%,国家创新研究中心占总数的39%,国家工程技术研究中心占总数的27%,国家工程实验室占总数的25.8%,国家技术转移中心占总数的70%,国家大学科技园69个。2008年,高校主持完成自然科技奖占总数的47%,技术发明奖占总数的81%,科技进步奖占总数的37.9%,高校囊括了技术发明奖的全部一等奖,充分显示了高校科技工作在科研领域的重要地位。

2.高校为鼓励科研人员争取经费,在科研经费管理规定上给予争取到经费的研究人员高比例奖励,造成重申报、轻成果的现象,一个项目多头申报的情况也不同程度地存在着。

我国高校的科研大都围绕经费申请与转,真正实现产业化的很少。科技成果转化率也较低,平均仅为20%,实现产业化的不足5%,专利技术的交易率只有5%,远远低于发达国家水平,

二、目前我国高校科研经费管理和审计的难点

1.科研经费来源的多元化造成了管理与核算的复杂性。高校科研经费的申报有多种渠道,一是教育主管部门及各行业主管部门下拨的纵向科研经费,如:部级科研经费包括国家自然科学基金计划、863计划、973计划等;省级科研经费包括省自然科学基金计划、省科技厅、省教育厅资助项目;市级科研经费包括市科技局计划;学校科研经费包括青年基金、创新基金等。二是学校与社会其他部门及企业进行科研合作、科技咨询或科研成果转让所获得的横向科研经费,由于项目合作的内容不同,对经费的核算也不同。三是高校自筹的配套科研经费。由于科研经费来源渠道的多元化,科研经费的提供部门对经费使用没有统一明确的规定,各个渠道的科研项目有不同的使用要求,这就带来了科研经费管理及核算的特殊性和复杂性。科研经费管理必须按资金来源及科研项目独立设账,分项管理,但目前大部分高校在实际操作过程中,大多数采用单一项目管理和核算模式,这势必会产生经费来源多元化与管理核算单一化之间的矛盾,加大了经费管理及监督的难度。

2.高校不重视科研经费的投入产出效益,科研经费的财务管理制度不完善,审计监督职能未充分发挥。由于当前科研课题的数量及经费额度已成为衡量高校科研实力和学术水平的重要依据,某种程度上决定着高校的“排名”,也是高校创收的重要来源之一。因此,高校领导层只关注通过上项目来争取经费,而对科研经费的使用情况及效益性没有给予足够的重视,甚至有观点认为,科研经费是教师自己争取来的,项目负责人花自己的钱,其他人无权过问,且持这种观点的人不在少数。而且为了调动科研人员的积极性,高校在对科研经费的管理上实行“课题组负责制”,对到账的科研经费只提取少量的科研管理费,其余全部由课题负责人自主支配使用,使相当一部分科研经费在还未开展科研工作前就变为个人消费基金,而真正用到科研上的经费大大的减少。

同时,有些高校财务管理制度不健全,对于科研经费报销中不符合规定的费用宽松对待,有些高校是财务管理制度执行不严格,或缺乏规范有效的监督手段,使“潜规则”大为盛行,损失浪费、支出不合理,管理费和人员经费比重过大的现象非常严重,财务人员只是充当了一个经费保管员的角色,这些问题在横向科研经费的使用中尤为突出。而且高校对科研经费使用的监督力度也不够,在审计过程中往往会遇到许多阻力,审计部门未能充分发挥其事前、事中监督职能,对经费的监督仅停留在科研项目结题时对其使用情况进行审签,不能及时发现经费开支的漏洞,并提出相应的解决办法。高校在科研经费管理方面出现的问题,不同程度地影响了科研工作的开展和产出效益的提高。

3.高校科研经费重立项、轻预算,预算编制与结题结算不匹配。许多高校把科研经费到位额度作为必须完成的工作量指标,列入教师工作考核及岗位聘任条件中,只注重科研项目的数量与规模,对管理不重视。由于教师不熟悉有关的财务制度,预算观念一般不强,预算管理意识淡薄,经费预算不能全面、真实地反映所需的成本,预算的精确性较低、偏差较大。而实际使用中科研人员又不能根据预算适当开支,以至于项目结题的经费结算与预算存在较大的差距,为了弥补“差距”,只能人为地调整结算支出成本,造成数据的失真。这种情况下,预算的编制仅仅是为了满足争取科研项目的需要,而没有发挥科研经费预算的真正作用。

4.科研项目结题不结账,长期挂账报销费用现象比较普遍。所谓结题不结账是指,科研项目完成后已通过项目下达单位验收评估,但项目不做结账处理,结余资金仍作为项目进行管理。根据《财政部教育部关于中央高校基本科研业务费管理的意见》的规定,各高校负责基本科研业务费的具体分配、使用、考核等全过程管理,定期向主管部门提交总结报告。主管部门负责对各高校基本科研费的分配、使用和管理进行监督检查和绩效考评。但有些高校没有严格按照规定执行,科研项目管理和科研经费管理脱节,特别对于横向课题,结题不结账的现象更为普遍,从而给财务管理带来了一定的难度。结题不结账导致固定资产不能及时进行清理,结余资金不能分配,课题负责人为给个人或课题组谋取私利,将剩余经费长期挂账,报销餐费、电话费等与科研无关的支出,造成科研资金的极大浪费,同时也增加了财务人员会计核算和项目财务管理的负担。

5.科研成本核算的不规范导致会计信息失真。科研项目的成本应该实行全成本核算,所谓全成本核算就是将科研项目消耗的所有资源成本纳入科研项目进行核算,但在实际中较难实施。一是因为以财政拨款为主的高校,是以收付实现制作为会计核算的基础,不进行相关成本核算,不计算利润。二是因为高校的教学与科研有着密切的联系,事业经费与科研经费的成本往往相互渗透,在资金的使用过程中没有严格区分教学与科研支出、横向课题支出与纵向课题支出。许多高校的横向科研经费,立项时不做预算,期间不进行成本核算,结题时不做决算,只核算发生的直接费用,其间接费用如课题实验所耗用的房费、水费、电费、固定资产使用费等等,都没有在课题经费里分摊,造成学校事业经费收付不实,科研经费使用情况会计信息失真,学校办学效益核算不清,也给科研人员业绩考核带来了困难。

6.绩效评价指标的缺乏。开展科研经费绩效审计需要对效益性、效率性、效果性进行评价,效益性评价又包括经济效益、技术效益和社会效益三方面。而技术效益的评价往往超出审计人员的专业范畴,社会效益评价又以定性描述居多,以科技部、财政部2006年7月颁布的《国家重点基础研究发展计划管理办法》[(国科发计字)(2006)330号]为例,其中第38条规定要对科研项目实施效益评价的内容仅为:“……重点评价研究成果的实质性贡献和作用,重点评价研究成果的原创性和科学价值,对学科发展的推动作用和国际影响。”这样的表述只能作为科研经费审计的参考内容,而不能作为审计依据。效率性和效果性评价指标也没有统一的规定,使审计评价如无源之水、无本之木,很难操作。切实可行的绩效评价指标的空白导致无法有效地开展科研经费绩效审计,这也是制约其向深层次发展的主要原因。

7.科研资产管理混乱,固定资产重复购置,流失严重。高校开展科研活动形成的资产包括有形资产和无形资产。由于科研经费的来源渠道众多,尤其是横向经费,不易为学校所控制,造成学校资产管理部门对有形资产诸如电脑、仪器设备等管理混乱,固定资产登记不及时,对那些化整为零、以耗材方式购入的固定资产亦未仔细核对,其盘盈、盘亏、报废、毁损等后续处理工作缺失。科研部门结题时,也未及时通知有关部门进行固定资产清理;在科研人员工作调动和岗位变动时,没有办理严格的资产交接手续,物随人走,使资产中的较大部分滞留在私人手中,流失严重,而且重复购置的情况很普遍,学校难以做到固定资产的合理配置与资源共享。国家政策明确规定,科研经费必须统一纳入学校财务管理,但部分高校的课题组在外设立公司,科研经费不入学校财务而直接转入公司,以逃避学校财务的监督和漏逃学校提取的管理费,造成高校科研资金的直接流失;或将进入学校财务账户的资金以各种名义如合作、测试等方式转移至校外,使科研资金转为私人资金。更有甚者,有的科研人员校外承接科研项目,却无偿占用学校资源,利用学校的实验室、实验设备、实验试剂等进行实验,做成产品,向外销售,中饱私囊。此外,对科研经费所形成的专利技术等无形资产,许多高校没有纳入财务管理体系,进行账务处理。这些都造成了资产的浪费、流失和失控。

三、加强高校科研经费管理和审计的对策

1.加大宣传力度,引起政府和高校领导层的重视,国家审计、社会审计、内部审计共同发挥作用,提高经费管理的公开性和透明度。在中纪委二次全会上,中央提出了加强对高校科研经费的管理和监督,教育部2010年工作计划中也把科研经费审计做为工作内容之一,可见政府也意识到这方面出现的问题,越来越重视对科研经费的管理。但是,高校领导层对科研经费管理的重视程度还不够,还存在一定的认识误区,这一方面要加强宣传,二是由政府自上而下的制定政策来严格管理、规范管理,如果领导层不重视、不支持,高校对科研经费的内部审计就无法真正有效的开展起来。就目前“863”、“973”等国家重大科研项目的审计实践来看,主要是由国家审计机关或由科技部委托社会中介机构实施外部审计。横向课题主要由合作单位委托社会审计进行或由高校内部审计机构实施审计。需要注意的是,内部审计与国家审计、社会审计均具有较强的监督制衡作用,但其作用层次、领域和方式是有差异的。内部审计的核心是对科研经费管理过程进行有效的、全面的监督,优势体现在过程控制、实时控制,能够有效克服“中间过程不问责”的弊端。然而,对于虚设课题骗取资金、改头换面多头申报等已超出单纯科研经费管理范畴的问题,则应以国家审计监督为主导,内部审计起配合、协助的作用,而且还需要进一步提高经费管理的公开性和透明度,将经费评审、经费分配和经费管理过程向公众公开,充分发挥媒体与互联网的作用,构建打破部门疆界的信息共享平台,提高经费管理的公开性和透明度,让申报的课题公众都可以查询和监督,让纳税人的钱真正用到刀刃上。针对多头申报的问题,有些专家还建议,国家可以采取新的科研政策,除了对基础研究项目直接拨付经费外,对应用科技项目可以走市场化道路,由项目业主单位或客户企业投资,国家给予企业相应投资额的免税支持。因为企业奉行的是“谁投资,谁当老板,谁说了算”的原则,这样可以逼着高校的科研项目出成果,出效益,实现产业化。

2.审计科研经费管理制度的建立情况,加强科研经费管理,制度要先行。2009年8月财政部、教育部联合制定了《中央高校基本科研业务费专项资金管理暂行办法》,这是继《关于进一步加强高校科研经费管理的若干意见》之后,国家就高校科研经费管理出台的又一项重要制度。各高校应根据国家有关规定,结合实际情况,建立一套科学、操作性强、行之有效的科研经费财务管理制度。在管理纵向科研经费时,应该严格遵守国家有关法律、法规和项目主管部门的财务规章制度,监督、控制不合理开支;而针对当前横向科研经费使用和管理中存在的一些问题,应建立和完善校内横向科研经费管理办法,规范经费的收支,经费的使用要依据科研活动的实际需要,符合法规制度的要求。在横向科研活动中,为个人牟取私利、损坏学校声誉或给学校造成经济损失的,必须追究有关责任人的责任。

3.建立健全科研经费的内部管理制度,明确学校科研、财务等部门及课题负责人在科研经费使用与管理中的职责和权限。学校科研部门负责科研项目立项管理和合同管理,代表学校签署科研协议,对课题执行过程中的重大事项提出意见和建议,组织协调课题结题验收和技术评审工作;财务部门负责科研经费的财务管理和会计核算,指导课题负责人编制项目经费预算,审查项目决算,监督、指导课题负责人按预算在其权限范围内使用科研经费,并确保科研经费使用符合国家和学校科研经费管理的相关法律法规和规章制度的规定;课题负责人负责编制项目经费预算和决算,并按规定在批准的计划任务和预算范围内使用经费。课题负责人应自觉接受相关部门的监督检查, 按有关规定及时办理科研项目结题及结账手续,并对科研经费使用的真实性、有效性承担经济与法律责任。科研部门、财务部门和项目负责人应各负其责,密切配合,做好科研经费管理工作。

4.审计科研经费的预算及其使用情况,建立和完善全额成本核算制度。一是科研经费预算的管理。强化科研经费的预算管理,既有利于保证科研活动按计划有序开展,也有利于严格控制科研经费的开支范围和标准,加强财务预算的约束力度,维护其严肃性。二是科研经费收入的管理。不论是以国家财政拨款为主的纵向课题经费,还是向企业等经济组织提供技术有偿服务而取得的横向科研课题经费,必须全部纳入学校财务部门统一管理, 按项目进行会计核算,专款专用,杜绝科研收入脱离学校监管形成体外循环。三是科研经费使用情况的管理。建立和完善全额成本核算制度,防止盲目挤占学校资源和科研经费使用失控现象的发生。对于纵向课题经费,应严格规定科研经费的开支范围与开支标准,重点规范人员费、管理费、协作研究费等支出的管理,课题支出预算项目中该三项经费预算一般不予调整;人员费应按照研究人员的工作量和国家相关标准在批复的预算内据实列支,严禁从课题经费提成用于人员奖励支出;项目管理费包括项目管理人员费用和其他行政管理支出;项目使用学校的现有仪器设备和房屋的使用费或折旧费等,应在批复预算范围内按照财务制度允许的分摊方法,分摊计入课题成本,据实列支,不能简单地按比例直接提取。对于横向课题经费,在弥补科研活动中消耗的直接材料、直接人工、仪器设备和房屋的使用费或折旧费、差旅费、管理费等课题研究费外,应建立兼顾学校、院系和科研人员个人利益的科研收入分配激励机制,以充分调动科研人员的积极性。在账务处理方面,可设“科技服务收入”为一级科目,下设若干二级明细科目,包括材料、水电费、资料费、差旅费、人工费、管理费、设备费、税金、其他费用等,以便项目结题后进行财务分析,使科研经费发挥更大的经济效益。

在审计过程中,一是关注与科研活动无关的支出。诸如文化用品、日用品、礼品等支出,这是一项极其繁琐但很有必要的工作,要得到财务部门的支持,要求项目报账时提供实物明细。必要时,还可以到卖方进行调查取证,这样才能保证数据的真实准确。二是关注劳务费的支出。通过审查项目合同书中所列人员名单,并通过向有关当事人及其所在科室知情人调查取证,判断劳务费支出是否属实,有无编造假名单套取劳务费,以及偷逃个人所得税的情况。另据教育部教财[2005]11号文件中“人员经费、业务费等其他各项支出,各高校应根据科研项目管理办法或项目合同的要求据实列支,不得预提”的规定,审查有无从科研经费中预提费用私自掌握脱离财务监督的情况。

5.加强科研项目结余经费管理,防止私分滥用。目前,高校科研项目结余经费存在的主要问题是结题不结账,继续留归课题组作为其他科研项目的前期启动资金使用。造成高校应结未结课题越来越多,导致科研成本核算严重不实,这种情况在横向课题上表现得更加突出。因此,高校应根据学校实际,在科研经费管理办法中明确课题结账时间和结余经费管理办法,及时清理结题经费,避免长期挂账,防止国家科研资金的浪费与流失,维护国家财经纪律。对纵向课题严格按照国家有关财务规章制度和财政部结余资金管理的有关规定,经相关部门批准后,可留给学校,用于补助科研发展支出;对横向课题,可按照科研合同的约定,在兼顾学校、院系、科研人员利益的前提下,合理分配,一部分留作学校科研发展基金,一部分留作院系发展基金,其余作为课题组基础研究经费使用。科研项目结余经费严禁用于发放奖金和福利支出。

6.引入绩效评估机制,强化成果管理理念。科研经费的使用效益如何既是资金提供方所关注的重点,也是衡量科研工作成效的一个重要标志。在实践中,发达国家在政府科研经费管理中普遍引入了评估机制,不仅重视立项前的预算评估,还重视立项后的绩效评估。因此,我国有必要建立定期的经费使用评估与反馈调整机制,加强对项目实施过程的经费监控,并通过建立健全项目成果评审制度,强化成果管理,既要积极推进应用类成果的产业化,还要建立和完善公益类成果的共享平台。当前,大多数高校科研项目不注重管理,效益性监督不够,使得项目效益低下,甚至无效益而造成损失浪费。因此,必须将科研经费投入的成果回报纳入绩效审计,对学校科研经费使用情况及其经济活动的效益性、效率性、效果性进行检查和评价。建立健全投人产出比的统计和奖惩制度,并加大透明度,对大项目、国家或部委实验室的投入必须公布它们的投入产出比,建立量化指标进行检查和约束,将科研成果转化为生产力实现的价值与科研经费投入的价值以及科研项目的预期研究价值相比较,以确定其经济效益,作出审计结论,并提出审计建议,从而促进学校科研经费使用效益的提高。

绩效审计的评价指标主要有:各项支出占总支出的比率、人员支出与公用支出的比率、前期与本期各项收支指标的对比比率、科研效益、资金使用率、科研项目完成率、科研课题耗时率、科研经费节约率、成果应用率、成本效益率、科研成果得奖率等, 根据科研计划、财务决算报表、统计数据和其他有关资料,对科研经费效益情况进行分析和研究,揭示存在的问题。

7.规范科研资产管理。规范科研资产管理,是避免科研经费支出混乱的有效方法。凡使用科研经费购置的固定资产均属于学校的固定资产。科研仪器设备购置应实行预算、申报、审批、购置、验收制度;科研管理部门要建立科研仪器设备、低值易耗材料台账,定期进行资产清查。当科研人员变动以及项目结题后,财务部门和科研部门对固定资产应及时办理变更登记,做好清理、移交、保管人员变更手续,资产由学校统一保管和使用,做到资源共享,以提高使用效率,避免设备的重复购置,有效防止资产流失,促进科研资产的保值增值。对于科研项目购得的图书资料可按发票集中造册,交由校图书馆或学院资料室进行统一管理,既可充分发挥图书资料的效益,也可避免个别项目负责人变相开发票套取现金的现象。对科研活动中形成的无形资产,如专利技术、版权、发明权等,应根据鉴定和认证资料,纳入学校无形资产的保管。对科研成果推广应用、转化转让应由学校按照《中华人民共和国促进成果转化法》和《高等学校知识产权保护管理规定》执行。

科研经费管理的科学化、规范化,在科学研究中起着极其重要的作用。高校应积极探索新的管理体制和监督手段,开拓管理思路,充分发挥审计的作用,为科学研究工作的顺利进行提供有力的保障,推动高校产学研结合的深入开展。

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7.樊文英.浅谈高校科研经费内部审计.审计月刊,2008(6)

(作者单位:武汉工程大学监察审计处 湖北武汉 430073)

(责编:贾伟)