中美钢铁贸易纠纷案分析

摘要:美国钢铁保障措施案作为一个典型案例,在其解决过程中遇到的一些程序和法律问题是非常独特的。这对于我国了解WTO的运作和争端解决机制,尤其是了解中国参与WTO事务的方式方法,都是非常重要的。

关键词:钢铁贸易;保障措施;专家组

中图分类号:F744文献标识码:A文章编号:1672-3309(2010)02-0078-03

一、案情介绍

2002年3月5日,美国总统布什公布了进口钢铁201保障措施调查案最终救济方案。根据该方案,美国将对板材、热轧棒材等10种进口钢铁产品实施提高关税,对进口板坯实施关税配额。保障措施于2002年3月20日正式生效,为期3年。此外,美国宣布,该措施不适用于北美自由贸易协定(NAFTA)成员国加拿大和墨西哥,以及约旦和以色列。而且,美国根据普惠制和保障措施协定,宣布该保障措施不适用于发展中国家,但中国不包括在被排除的发展中国家范围内。虽然保障措施是针对产品而非针对国家实施的,但上述产品涉及欧盟、日本、韩国、中国等主要钢铁出口国。包括中国在内的一些WTO成员将本案提交到WTO争端解决机制,是为“美国钢铁保障措施案”。

本案是WTO争端解决中方最多的一个案件。美国此举迫使其他WTO成员也采取了限制钢铁产品贸易的相关措施,比如:欧盟和中国为了防止钢铁产品贸易转移,也采取了保障措施,因而在总体上对世界贸易体制造成了极大的压力。因此,该案的进展举世瞩目。

二、案件涉及的法律问题

从法律上看,本案涉及法律问题很广,包括专家组审查范围、未预见的发展、进口产品定义、国内相似产品定义、进口增加、严重损害、因果关系、对等性、措施的限度、关税配额分配、发展中国家待遇等11个法律点,几乎涉及了《WTO保障措施协议》中每一个实质性条款的适用和理解。在专家组审理阶段,当事双方的书面陈述正文就达2500页,附件达3500页,专家组报告也长达969页。在上诉审议阶段,双方提交的书面陈述达1000页,上诉机构报告也达171页。方为了统一立场和观点多次开会协调,分工合作。当事方100多人参加了专家组和上诉机构召开的听证会。这是WTO有史以来最大和最复杂的案件。

对于中国来说,最重要的是发展中国家身份定性问题。中国认为美国应当根据《保障措施协定》第9.1条,将从中国进口的钢铁产品排除适用保障措施。《保障措施协定》第9.1条规定:对于来自发展中国家成员的产品,只要其有关产品的进口份额在进口成员中不超过3%,即不得对该产品实施保障措施,但是进口份额不超过3%的发展中国家成员份额总计不得超过有关产品总进口的9%。因此,中国需要证明的问题有两个,其一,中国钢铁产品的进口份额在进口成员中不超过3%; 其二,中国是一个发展中国家。据外经贸部统计,1996-2000年,中国对美国出口钢铁占到美国进口钢铁总额的不到3%。那么,问题就移到了第二点,中国是不是发展中国家?这似乎是一个不容置疑的问题。然而,通过阅读中国加入WTO议定书和报告书,笔者发现这个问题并未得到明确界定。中国加入WTO工作组报告书第8段规定:中国代表表示,虽然经济发展取得了重要成就,但中国仍然是一个发展中国家,因此,应有权根据《WTO协定》享受给予发展中国家的所有差别和更优惠待遇。第9段规定:一些工作组成员指出,由于中国经济的巨大规模、快速增长和过渡性质,在确定中国援用发展中国家可适用的过渡期和《WTO协定》中其他特殊规定的需要方面,应采取务实的方式。应认真考虑和具体处理每个协定以及中国的情况。在某些领域,中国享受到了发展中国家待遇。而在一些协定中,中国明确宣布自己放弃发展中国家待遇。

三、中国政府的反应与争端解决程序的参与

第一步:迅速回应。2002年3月6日,即美国201保障措施方案公布的次日,外经贸部就了声明: “中国政府将保留向世贸组织争端解决机制提起申诉的权利”。

第二步:提出进行保障措施协定项下的磋商。3月14日,中国政府根据《WTO保障措施协定》第12.1条提出与美国进行磋商,美国接受了磋商请求。3月22日,中美两国代表在华盛顿进行了磋商。中国提出下列主张:要求美国对中国输往美国全部钢铁产品适用发展中国家待遇,美方对中方提供贸易补偿。但是,从媒体报道而知,磋商没有取得实质性的进展。

第三步:提出加入美欧间的磋商。3月21日,中国政府根据《关于争端解决规则与程序的谅解》(DSU)第4.11条,提出加入美国和欧盟进行的DSU项下的磋商请求。

第四步:提出进行DSU项下的磋商。3月26日,中国政府根据《关税与贸易总协定》(GATT)第22.1条、DSU第4条提出与美国进行DSU项下的磋商请求。3月7日至4月4日,欧盟、日本、韩国、中国、瑞士、挪威六方先后提出磋商请求。美国接受了上述6国的请求,并决定在4月11―12日在日内瓦与6国举行联合磋商。此外,墨西哥、加拿大、委内瑞拉也加入了联合磋商。在联合磋商之后,六方了联合声明。联合声明表明,如果双方未能在提出磋商要求后60天内解决争端,那么六方将提出设立WTO专家组的要求。

第五步:专家组。5月7日,欧盟向WTO争端解决机构(DSB)请求设立专家组,中国于5月27日向DSB要求设立专家组,巴西和新西兰也分别于5月21日和23日要求与美国进行磋商,美国的大军壮大为八方。如此阵容庞大的原告也给DSB出了难题,就是到底设立1个专家组来审理案件,还是设立8个专家组来审理案件。无论是从经济角度还是政治角度,1个专家组都是较好的选择。此外,本案还涉及了单独报告问题。2003年1月28日,美国提出请求,要求专家组作出8份单独报告而不是1份报告。同年1月30日,方对这个要求表示反对,并提出了很多理由,特别是这个请求不够及时,如果满足这个请求就会延误作出报告的时间,以及方假如知道要作出多份报告,就会以不同的方式陈述观点。当事方随后多次交换了意见。最后,专家组决定采取由8个专家组报告组成的1份文件的形式;本文件应当视为8份单独的报告,涉及本案8个方中的每一个方。在这份文件中,封面和描述性部分是共同的,表明这8个争议是通过单一专家组程序审理的。在这份单一文件中,对于专家组决定裁决的请求,裁决也是共同的。

第六步:上诉审议阶段。(1)要求通过专家组报告。DSU第16条规定,在专家组报告散发各成员20天后,DSB方可以审议通过报告;除非某一当事方提起上诉,或者DSB一致决定不通过该报告,该报告应当获得通过。对于胜诉方何时可以要求召开DSB会议通过报告,是在专家组报告散发后20天内,还是在20天后,DSU没有规定。从实践上看,是可以在20天要求将通过专家组报告列入DSB会议议程或要求专门召开DSB会议的。在本案中,专家组于2002年7月11日散发报告。方于7月31日要求DSB在同年8月11日召开特别会议,通过专家组报告。但8月11日,美国向DSB提交了上诉通知,宣布就专家组报告提出上诉。因此,专家组报告没有通过。从这个时间安排来看,方是在专家组散发报告20天后才请求通过专家组报告的。(2)上诉审议程序。根据《上诉审议工作程序》第27条第1款的规定,原则上上诉审议听证会应在上诉通知后30日内举行。但本案的听证会是在2002年9月29―30日举行的,即是在上诉通知后第48日和49日举行的。听证会分两个部分:首先是当事方发言,简要阐述自己的观点。上诉机构对上诉和交叉上诉的内容未作区分;美国在口头陈述中没有提及交叉上诉的内容,而欧盟等8方按照事先的分工,分别宣读就美国上诉的辩驳和交叉上诉的内容。然后是上诉机构成员向当事方提问。与专家组听证会不同的是,当事方之间并不互相提问。但是,在某一当事方回答问题后,其他当事方举牌经主席同意后,也可以就某个问题发表自己的意见。另外,第三方也全程出席了听证会,并且,除了不能参与第一部分的口头陈述外,也可以回答专家组向所有参加方提出的问题,或者主动要求发言。与专家组听证会期间第三方只能参加为其专门召开的会议相比,第三方在上诉审议中似乎享有更大的权利。上诉方主要是指责专家组的裁决在法律适用和法律解释方面如何错误,而被上诉方百般为专家组的裁决辩护。虽然专家组裁决中,很多推理和结论都是方的观点,但也有很多是专家组自己的理解。因此,对于专家组裁决中某一观点或结论的含义,双方在上诉阶段常常会提出自己的理解。这让人感觉到,如果专家组在场,会提供更准确的解释。事实上,上诉是针对专家组裁决的,被上诉方应当是专家组才对。即上诉方指责专家组裁决,由专家组作出辩护。这实际上是诉讼程序中的一个根本问题,即谁应当是上诉阶段“被告”的问题。

2003年11月10日,上诉机构作出最终裁决,认定美国的措施不符合WTO规定。至此,美国钢铁措施保障案终于落下帷幕。

四、报复问题

在本案件处理过程中,涉案的多个国家都主张要进行报复。欧盟曾经表示,要分两个步骤对美国进行报复。第一步,在2002年6月18日之前,向世贸组织提交一份价值3亿美元的报复水平清单,对其征收100%的惩罚性关税。第二步,如果世贸组织最终裁定美国保障措施与WTO协定不符,将会对更多商品进行报复。保障措施是基于公平贸易而实施的,因此允许成员国在一定条件下实施报复。关于报复问题,见于《保障措施协定》第8.2和8.3条。第8.2条规定,如磋商未能在30天内达成协议,则受影响的出口成员有权在不迟于该保障措施实施后90天,并在货物贸易理事会收到此中止的书面通知之日起30天期满后,对实施保障措施成员的贸易中止实施GATT1994项下实质相等的减让或其他义务,只要货物贸易理事会对此中止不持异议。值得注意的是,无论是哪种报复,都必须在保障措施实施后的2个月内通知货物理事会,即最后期限为2002年5月17日。

五、结语

实际上,要挑战美国的保障措施,核心问题要看保障措施是否符合了协定规定的基本要素,即进口产品是否增长、进口产品对国内产业是否构成损害、损害和结果之间是否有因果关系。在此问题上,原告诸方和美国的看法大相径庭。但是,面对美国贸易委员会的报告,方必须有相关的陈述来支持本方的观点。即为什么进口不是增长而是下降,损害为什么不是进口产品而是其他因素造成的,损害和进口产品增长之间为什么没有因果关系。对于中国来说,这是一次挑战,同时也是一次极好的练兵机会。无论是向专家组提交书面陈述,还是参加口头听证会,都将为中国政府代表积累丰富的经验。

参考文献:

[1] WTO文件:WT/DS248,WT/DS249,WT/DS251,WT/DS252,WT/DS253,WT/DS254,WT/DS258,WT/DS259.

[2] www.europa.eu.int/rapid/start/cgi/guesten.kshp_action.gettxt=gt&doc=IP/03/1518|0|RAPID&lg=EN.

[3] www.moftec.省略/article/200207/20020700023721_1.xml.