创新社会管理背景下深化“两实”管理工作的构想

摘 要：：创新社会管理是建设社会主义和谐社会的要求，“两实”管理就是在此背景下应运而生的对人口的创新管理模式，实有人口和实有房屋的信息对于政府决策和社会稳定都具有重要作用。研究深化“两实”管理工作，对促进我国户籍制度改革、警务信息化建设，维护社会稳定等方面具有重要意义。

关键词：社会管理创新；实有人口；实有房屋；户籍制度改革

中图分类号：C916 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2012）09-0095-02

“两实”管理就是针对我国人户分离现象，流动人口和出租房屋的管理长期陷于困境，流动人口权益得不到保障提出的人口管理创新模式，包括实有人口和实有房屋管理，对实有人口、实有房屋进行管理可以解决公安机关对社会人口底数掌握不清，动态掌控不足，基础信息薄弱的问题，同时也能为政府决策和管理、国家政治和经济的发展提供依据。

一、“两实”管理工作的发展历程

二元制户籍制度下，我国人户分离现象日益严重，传统的人口管理模式早已不适应现代社会的要求，如何改革完善现有的人口管理机制是一项迫切需要解决的难题。“实有人口”这个名词早在1998年公安部“苏州会议”上就已经专门针对“户籍人口”提出，之后上海市公安局起草了《实有人口管理暂行办法》（讨论稿），对实有人口做出了初步定义“实有人口是指在公安派出所(警察署)辖区内现居住的常住人口、暂住人口、人户分离人口以及居留的境外人员。”[1]开始探索一套适应经济发展，顺应形势变化，具有上海大城市特点实有人口管理模式。

2006年，党的十六届六中全会明确提出我们必须积极顺应经济、政治、文化和社会发展的客观要求，把加强和改进社会管理放在深刻变化的国际国内大背景下来思考，放在推进中国特色社会主义伟大事业的历史进程中来筹划，作为构建社会主义和谐社会的重大现实课题来部署，形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局，在服务中实施管理，在管理中体现服务。上海市再次走在全国前列，于2008年在虹口区率先开展实有人口、实有房屋的“两个实有”全覆盖管理试点工作，并取得预期成效[2]。2009年4月上海市在全市范围内推开“实有人口、实有房屋”全覆盖管理，理顺人口综合服务和管理体制工作。

2011年2月19日，在中央党校省部级主要领导干部社会管理及其创新专题研讨班开班式上发表重要讲话，明确提出了“建立覆盖全国人口的国家人口基础信息库，建立健全实有人口动态管理机制”和“强化城乡社区自治和服务功能，健全新型社区管理和服务体制”的全新理念。2月20日，中共中央政治局常委、中央政法委书记强调，要认真学习贯彻总书记重要讲话精神，加强和创新社会管理，提高对实有人口的管理服务水平。

“两实”管理采集的人口、房屋信息是基础信息，对信息化警务建设和大情报信息系统的构建具有重要意义，同时，“两实”管理强调对流动人口的服务和权益的保障，这对我国户籍制度的改革具有实践意义。经过几年的发展，“两实”管理取得了喜人的成绩，但同时还有诸多不如人意之处，例如各地发展不均衡、信息采录设计缺陷、信息质量参差不齐等。要加强和完善这项工作，必须深入分析其发展中遇到的困境。

二、“两实”管理工作持续发展中遇到的困难

（一）思想意识上没有深刻认识到“两实”管理工作的重要性

思想是指引人行为的内在因素，对“两实”管理的认识偏差会直接影响该项工作的效果。一种错误思想是把“两实”管理工作当做一时的“运动”，在完成第一阶段的信息采录后就撤销机构，解散工作人员，即使上级有深化该项工作的文件，但仍然消极应对，在这种思路引导下无法保障信息的质量，长效机制建立更无从谈起。还有一种是畏难情绪，实有人口和实有房屋的动态信息更新工作量大，繁琐，不易出成绩，不能沉下心来认真思考分析工作问题症结所在，没有积极采取多种措施调动信息采集的积极性。

（二）经费和人员保障在基层难以真正落实

任何一项工作的开展都需要有经费和人员的保障，“两实”管理要做到全部实有人口与实有房屋的全覆盖需要大量经费，门楼牌和街路巷的编制安装，工作人员的工资保障，信息系统的维护研发，信息采集运用的考核奖励等都需要开支，但这笔经费在基层难以拨付到位。笔者在湖北省部分市县调研期间，就有基层派出所反映“两实”全覆盖工作后期跟不上，辖区一条街上重建房有20多家，变动很大，公安干警由于平时还要处理案件、调解纠纷等其他工作，对数据更新维护精力上无法顾及，必须依托社区完成，但社区工作人员数量少，而且只有少数人有工资，其他人对“两实”管理工作积极性不高，因为在经济上没有任何保障，“两实”工作做得好没有补贴和奖励，难以调动积极性。

（三）信息没能最大限度地发挥效益

信息化核心在于后期如何有效使用信息充分发挥其效益。目前“两实”全覆盖管理实现了基础信息的数量突破，但在质量以及信息运用与共享上还面临很多问题。一方面，在公安机关内部，我们的信息化建设还与实际要求有差距。首先，基础信息的采集录入繁琐，信息系统中的“语言”与实践工作用语有偏差导致录入困难，造成第一手信息录入存在瑕疵，进而影响后期更新与使用。另外，现有的信息系统设计上存在明显缺陷，导致信息的对接与使用不畅，进而影响工作考核，挫伤工作积极性。第三，各地警方纷纷自主研发信息系统，如特种行业、重点场所的信息系统，自主研发的系统虽然更符合各地特色，但也造成基础信息采录的分散与混乱。重复录入下的疲劳应付心理必然对主系统的使用造成负面作用。自主研发的系统在与警综平台的数据自动比对和运用上也有很多技术问题没有解决，这种分散作战的方式既耗费了基层公安机关的人力财力物力，也不利于大情报信息系统的建设。另一方面，公安机关的信息如何与其他社会信息实现共享，最大限度发挥信息功能的同时兼顾信息的保密，保护公民个人信息，这也是急需解决的难题。

三、进一步深化“两实”管理工作的构想

“两实”管理的本质就是对人、房进行动态管理，对于政府和公安机关来说，基础信息的掌握至为重要，针对目前存在的种种困境，这项工作的进一步深化需要依托户籍制度改革和信息化警务建设的契机开展，通过立法将其纳入规范化的轨道，充分依靠地方党政和广大群众完成具体工作。

（一）通过户籍制度改革固化“两实”管理

我国长期以来的二元制户籍制度导致相关职能部门习惯以户籍为基础对人口进行管理，随着城市化水平的提高，流动人口由农村转入城市成为不可逆转的历史潮流，再以传统思维管理社区人口已经不符合当今公共治理的大趋势。政府应转变观念，改革现有的户籍制度，强化属地管理的意识，变户籍管理为实有人口管理，充分发挥社区对人口管理的职能，强调对实有人口的动态管理。

（二）通过立法保障“两实”管理的规范性和权威性

我国长期以来对人口的管理一直以“户籍”管理为主，在法律依据上还是1958年颁布的《中华人民共和国户口登记条例》，没有法律法规对实有人口登记、房屋登记等相关人员的责任和义务、包括不履行的情形进行明确地制约和处罚的规定，对入户采集工作人员的法律地位也没有法律法规保障，导致“两实”管理工作缺乏强制性和执行力，工作也缺乏法律规范和应有的国家权威。欧洲非常注重人口登记制度法制化，人口出生、死亡、迁移等登记被看做是重要的人口管理内容。法国、瑞士、比利时将民事登记纳入《民法典》中，均有关于出生证书、死亡证书和结婚证书的专项规定。瑞典有《人口登记规章》，波兰有《户籍登记法》，英国从1858年至今一直基本沿用的《出生、死亡、结婚注册登记法》，并已作多次修订[3]。国外得益于人口登记、管理制度的法律保障，对人口信息的掌握及时。我国也应针对实有人口服务与管理、房屋租赁等出台相应的法规，为“两实”管理提供法律保障。

（三）以信息化建设为契机推进“两实”管理

我国人口管理的信息化从1985年开始构思，20世纪90年代中期在公安信息化的基础上提出“人口管理信息化”的说法，经过这么多年的发展，人口信息系统的建设和使用取得了一定成绩，但与现实需求还有很大距离。“两实”全覆盖管理的进一步深化与推进就是要实现信息化手段下“人房关联、查房知人，查人知住”的管理目标，解决影响社会和谐稳定的源头性、根本性、基础性问题，为信息化警务建设、为大情报系统源源不断提供鲜活基础信息，为管理、控制、打击、防范、服务提供坚实保障，夯实社会管理基础。“两实”管理作为公安基础工作之一，应紧密结合警务信息化建设的要求开展，实现基础工作信息化、信息工作基础化，尽快建立覆盖全国人口的国家人口基础信息库。

（四）创新社会管理，夯实“两实”管理长效机制

按照我国现有的人口和警察比例，结合警察实际承担的工作任务，对实有人口、实有房屋的信息采集和更新单纯依靠警察是不可能完成的，这是一项涉及面广的基层基础工作，需要人、财、物的支持，因而“两实”管理工作必须寻求地方党委、政府和社会的帮助。

人口管理属于国家行政管理的重要构成部分，党委和政府牵头负责能提升它的重要性，也能更好的调动各方面的力量，无论是在人力、财力还是行政效力、执行力度上都与公安机关孤军作战有着天壤之别。党委和政府把“两实”管理纳入工作责任目标考核体系亲自主抓，更利于部门间的协调与沟通，利于实现“两实”管理工作的机构、人员、物质保障，使工作落到实处，形成常态。

“健全党委领导、政府负责、社会协同、公共参与的社会管理格局，在服务中实施管理，在管理中体现服务”，这是中央提出的社会管理创新的要求，“两实”管理应按照这个思路完善工作细节，建立常态化的长效工作机制。

参考文献:

[1]上海市公安局虹口分局课题组.论实有人口管理模式的重构与完善[J].上海公安高等专科学校学报，2010，（1）．

[2]李菁.从“两个实有”全覆盖管理工作谈政府实施人口综合服务和管理的对策[J].上海公安高等专科学校学报，2010，（1）.

[3]朱冬梅，陈樨圆.发达国家人口管理办法及对我国的启示[J].西南民族大学学报：人文社科版，2005，（7）．