中国养老福利供给主体变迁研究

提要中国养老福利供给主体包括家庭、单位和政府，由于经济体制改革的进步，各供给主体都不能很好地单独承担养老福利的供给责任。因此，多元化的供给主体是现阶段我国养老福利事业发展的重要依托。

一、社会福利和养老福利的涵义

（一）社会福利涵义。社会福利具有广义与狭义两种涵义。卡恩和罗曼尼斯克因从社会发展的角度出发，认为社会福利就是社会建立起的一套旨在提高人们生活质量和满足人类发展需要的福利制度，而不仅仅是去解决社会问题，只要意在增加和维持个人社会功能的整体性社会介入活动，都可以看作是社会福利。狭义的社会福利主要是面向社会弱势群体，对孤老残幼等生活困难的社会成员实行基本的生活保障。

（二）养老福利涵义。养老福利涵义也有狭义和广义之分，主要体现在供给主体、客体和福利内容三个方面。狭义的养老福利强调政府责任，即福利供给主体是政府，客体是不属于家庭和单位之外的“三无”老人（无法定抚养人、无劳动能力、无经济来源）、孤儿、残疾人。广义的养老福利针对社会全体老人，强调老人的权利和发展，在保证吃、穿、住、行等基本生活保障的基础上，还包括保健、康复、文化娱乐、社会交流、继续工作、心理等综合。广义的养老福利把老人自身、家庭、单位、社会等因素也纳入供给体系中，加强机构养老的同时，发展家庭养老、居家养老、社区养老、自助养老等多种方式。

二、养老福利供给的三个主体

（一）家庭。家庭是提供养老福利的最初场所。家庭依靠血缘关系组合在一起，再通过情感来维系，每一个家庭成员和家庭这一整体都是养老福利的供给主体，老年人是养老福利供给的客体。在“孝”文化的熏陶之下，中华民族尊老、爱老的美德一直在家庭中延续了下来。子女孝敬父母，伺候床前，照料老人生活起居；老人也因儿孙常绕膝前安度晚年。

但是，随着社会流动的增加，社会家庭结构的变迁，“空巢”家庭不断涌现、家庭规模小型化、我国老龄化的压力，使家庭养老福利的供给已经不能很好的满足老年人的需求。从养老的内容上讲，包括生活照料、经济照料和精神照料，传统的家庭养老福利供给已经不能从任何一方面给予老人更好的福利，这种最基础的福利供给方式正面临着威胁。

（二）单位。1978年民政部成立，我国重建了社会福利制度，政府在财政困难的情况下，提高了国家机关、企事业单位人员的工资，增加了医疗费用，对于保障职工的生活起了重要作用。单位办福利在政府的大力支持下得到了迅速发展，通过国家拨款和利用职工福利基金兴建了大量的职工活动场所和部分单位养老机构。由于财政压力的加大，导致单位养老的支持力度也减弱了。

经济改革促进社会改革的一个重要方面，就是单位制度的逐渐解体，这也直接导致了单位福利的解体。与计划经济条件下不同，市场经济条件下，国有企业的自主性虽然强化，但对外竞争激烈，对内负担沉重，很多企业自身难保，在职人员的工资都发不出来，养老就更成为问题了。单位办的养老机构没有独立的收入来源，很多被迫关闭或者从单位中分离出来，走上社会化道路，养老依靠单位已经成为过去。对于一些乡镇企业、私营企业，成立之初养老福利制度就不够完善，因此这些企业的员工养老也只能走上社会化道路。

（三）政府。政府在提供养老福利方面起着决定性的指导作用。2000年4月民政部在广东召开了全国社会福利社会化工作会议。这次工作会议一方面对各地的经验和做法进行了总结，另一方面提出了今后一个时期内，我国社会福利事业发展的总体目标：“用五年时间，基本建成以国家兴办的社会福利机构为示范、其他多种所有制形式的社会福利机构为骨干、社区福利服务为依托、居家供养为基础的社会福利服务网络。城市养老机构的床位数达到每千名老人10张，农村90%以上的乡镇建立以五保老人为主要对象的独立机构。”

政府通过制度供给影响福利的供给，在传统供给模式中，政府既行使行政管理权力，又直接兴办、管理大量福利机构进行直接生产，还通过对单位的控制来进行间接供给，从三个层面对养老福利供给产生影响。这种三重角色可能产生两方面的影响：其一，政府直接兴办的养老机构范围狭窄，官僚作风严重，人浮于事，效率低下，增加一个床位，从申请到批准到最后落实，需要很长时间，因此不能及时根据老人需求的变化进行调整，极易造成供给与需求的脱节。其二，对于政府自身来说，三重角色妨碍了政府集中精力做好行政工作，这在政府机构改革、人员精简后更加明显，政府工作人员很难有时间和精力兼顾行政和业务管理工作。

三、养老福利供给主体的协调发展

（一）多元供给主体。社会结构的变迁引起原有供给主体之间界限的模糊，政府下放职能，单位解放职能，“单位人”向“社会人”转变。在社会福利总供给量增加的基础上，社会养老机构成为主体力量。首先体现在几种供给主体共同的社会化方向，其次体现在不同供给主体之间的相互交叉、相互补充。养老责任的承担者不再是单一的供给主体，因为家庭、单位、政府都不能完全的承担养老的所有责任，养老不能被简单地分割成家庭养老、机构养老、特殊养老等单一方式，一位老人可以同时享用几种养老方式，至今仅有一个主副之分。Paul Wilding说，“一个有效、高质量的福利体系需要真正的关注性的混合经济，它需要国家、市场、正式和非正式的志愿团体和家庭相互补偿和相互促进。国家的角色在公共福利中可能一直是主导型的，但其他福利提供的来源――家庭、非正式的部门、正式的志愿团体、私人市场――同样是非常有意义的。”融合化的多元供给主体是公共服务供给的最佳途径。

（二）政府的监管角色。需要说明的是，过去行政运作的时候，政府作为资源的所有者、分配者和接受者，在养老福利服务供给的整个过程中毫无疑问的居于主导地位。现在引入市场机制和竞争原则，并不是要否定政府的作用，而是通过改变政府、福利机构、老人与社会之间的相互关系，使政府真正担任起引导者和管理者的角色。

管理体制从原来“政府福利机构老人”、“自上而下”的单向管理方式，转变为“上下结合的互动管理”方式，各要素之间的关系平等化、简单化，政府在互动管理过程中更多地起到监督管理的作用。

（三）合理发挥非营利组织的优势。福利机构作为一类非营利组织，与家庭、社会共同承担起一种服务的责任，承担着养老福利的社会性和福利性，因此竞争是一种有限竞争，是建立在合作基础上的竞争。如果考虑社会综合性，福利机构之间的关系应以合作为主，存在合理性竞争，为的是更好地承担责任、服务社会。因此，合理地发挥非营利组织的优势，为社会养老福利提供更好的补充。

首先，非营利组织是承担实体责任的职能部门，他们更贴近老人的生活，当问题出现的时候，能够迅速做出反映，进行创新，是更灵活和更个人化地输送公共服务的渠道。

其次，非营利组织有助于填补政府用于养老福利方面的资金不足，能够通过社会捐助，动员社会各方面的资源参与养老服务供给，包括资金资源和人力资源，构成良好的社会资本。

第三，通过组织活动，非营利组织积极动员志愿者的力量，促成庞大的社会人力资源，倡导社会信任和互惠，对于促进人们尊老养老的道德意识非常有效，也是提高公众参与和维护社会稳定的重要因素。

第四，非营利组织具有经济作用，能够创造大量的就业机会，面向社会弱势群体的非营利组织，致力于扩大社会公平、缩小各种社会群体之间的差距，能够代表弱势群体发出声音、表达意见，引起政治和社会上的关注，在一定程度上起到社会安全阀的作用。