基层央行“惯性违章屡查屡犯”问题的思想根源与化解探讨

近几年我常常思考，在制度建设频繁推进的情况下，经过长期建设，人民银行已基本建立了渗透到各类业务过程和各个操作环节、覆盖所有部门和岗位的内部控制制度，各项工作基本实现了有章可循，但在执行内部管理和控制制度中，却时常发性“惯性违章，屡查屡犯”的问题，原因何在？分析问题产生的根源，只有少数是客观原因，更多的还是麻痹大意、管理意识松懈、末端有章不循等主观原因。结合现行体制、机制和制度进行思考，进一步认识到：违规的背后是管理，管理的背后是制度，制度的背后是执行，执行的背后是机制，机制的背后是思想和文化。初步形成了解决屡查屡犯问题的三项对策：一是建设先进的管理工具，实化抓手严落实；二是建立层次分明的路径管理体系，明析责任促落实；三是高立意构建觉悟文化，依靠自觉强落实。归根到底是要实现制度在一线、在末端的积极主动和全面“落实”。

一、屡查屡犯，何能屡屡发生

屡查屡犯，已屡见不鲜，久而久之，就会习以为常，成了习惯，继而不以为然，成其为“惯犯”。一个“惯”字几乎概括了内部管理中诸多“见怪不怪、不以为然”的现状和原因。那这个“惯”字又是怎么“惯”出来的呢？一是诸多环节产生了“缺口”。潜在的违规(或犯罪)人必须与一定的环境和条件相结合，才能成功实施违规(或犯罪)。正是一线工作人员和管理层缺乏敏感的被害意识，没有牢固树立“制度至上”的深刻理念，在预防违规(或犯罪)的诸多环节产生了“缺口”，才给违规人(或罪犯)提供了实施违规(或犯罪)的机会和条件。二是关键环节失控形成了“通道”。违规（或作案）“通道”条件的形成，无疑助长了潜在违规（犯罪）人胆敢违规（或作案）的念头，并使违规（或作案）最终能得手成为可能。三是责任感淡化形成了“放任”。或者事不关己，高高挂起；或者惩处不力，无所畏惧，不思整改，违章依旧；或者当管不管，得过且过，懒散放任，对制度失去敬畏，制度的刚性原则被淡化，在末端得不到落实，必然是屡查屡犯。当前，内控管理工作中最集中、最突出的问题仍是“严不起来、落实不下去”。“严不起来”和“落实不下去”既表现为一个问题的两个方面，又表现为一个问题的“因”和“果”。由于“严不起来”内控工作各项部署、决策、目标、任务、措施、责任常常悬空、放空、甚至落空；由于“严不起来”，内控工作中存在的不落实、难落实、假落实现象难以遏制、难以消除、难以根治。

二、屡查屡犯，何以屡见不鲜

在特定体制、机制下形成的管理粗放、模糊运作，滋生了惰政文化，久而久之在思想和心理上形成定势，必然屡教难改，是其中重要的和根源性的原因。而人上一百，形形；心理倾向，各有所偏；惯性违章，原因各异；司空见惯，屡见不鲜。在特定文化氛围中形成的整体性心理环境和个别各异的行为习惯，成为主使违规行为在个体身上发生的原因，且在不同人身上有不同的表现方式。一是从众心理造成违章。有些职工，特别是新员工，看到别人违章他也违章，结果开成了新增的犯规。二是惰性心理造成违章。贪方便、怕麻烦、图省事、走捷径。工作时总想投机取巧，置规程于不顾，随意削减内控管理措施，在不按规程操作或措施不全的情况下完成。三是自负心理造成违章。有些同志过于自信而忽视潜在风险，违背规程而擅自操作。特别是个别工龄长的“老师傅”认为自己“工作熟练”，“有经验”而掉以轻心，学习规章流于形式，执行制度限于应付，在实际操作中忽视规程的存在，不认真遵守。四是侥幸心理造成违章。明知一些行为是违章的，但认为自己“艺高胆大”，“以前也这么干过”，抱着“不会那么巧”的侥幸心理，碰运气。五是急功心理造成违章。为赶时间，越过某些规程，匆匆完工。更多的是工作快结束的时候，特别是临近下班时间为了尽快结束手头上的工作而不执行内控或安全措施，从而导致违章或事故发生。六是满足心理造成违章。工作的规范性要求越来越高，但某些人满足于现状，缺乏危机意识，只是停留在原有的业务行为习惯上，不愿意学习新规则，认为再先进的事物也比不上他的“经验”好。七是失衡心理造成违章。与家人、同事或朋友产生矛盾，心态不稳，心理不平衡，故意作乱。

三、屡查屡犯，何以层层有责

层级结构、逐级管理是组织管理的一个重要特征。层级管理具有直线指挥、分层授权、权责明确、标准统一、关系正式等特征。大到一个国家、小到一个单位或部门的管理，都需要遵循一定的层级管理原则，以确保其秩序性和效率性。一项屡查屡犯的问题发生，至少可以表明三道防线被突破，三个层级层层有责：一是问题在操作层面“复发”该当责；二是管理层面“麻痹”该当责；三是监督层面“放任”也当责。虽然导致屡查屡犯问题的原因较多，但在当下，人民银行全面风险管理的基础制度已经形成，屡查屡犯仍时有甚至高频发生，突显了我们风险管理成效不足，才导致防范“防区”成了“盲区”、“关口”成了“缺口”、“蜀道”成了“坦途”。可以说屡查屡犯犹如传火棒，点燃的是“有险不防，终究遇险”的不定时炸弹，所经之地均受危也均有责。

四、屡查屡犯，何以全面化解

全面化解屡查屡犯问题，思想因素是根基。要着眼于内控风险防范工作“人本性、层次性、经常性”强，思想因素贯穿始终的特点，牢牢把握内控风险防范工作思想文化因素与所有管理工具和手段交织为一体的综合性特征，把思想工作的文化内涵有效融合进其他管理机制和工具方法中，在一体化渗透交融中，持久有效的化解屡犯问题。

对策一：针对防范工作“人本性”强的特点，高立意构建觉悟文化，依靠自觉强落实。国民之魂，文以化之；国家之神，文以铸之；内控防范，思想文化是根基。当今时代，文化越来越成为组织凝聚力和创造力的重要源泉，越来越成为深化组织管理的重要手段。要坚持“思想为先，认同至上”，强化对岗位风险的敏感度和认知度，理解进而认同内控管理的必要性和重要性，为积极投入打牢思想基础。开展“强化内控意识，弘扬内控文化”动员，广泛宣传，层层发动，把学习制度、落实规定、合规操作、防范案件、杜绝事故，作为使命任务、作为关心爱护、作为自我需要，理解内控、实践内控、支持内控，形成了学制度、讲制度、守规矩、抓落实的良好氛围。积极实现内控管理模式由行政管理为主向以文化管理为主转变，实现硬实力与软实力的互补倍增。在日常工作和生活中广泛传播寓激情于内涵之中的“勤学明礼，勤恳主动，勤勉担当，勤责立信”的“四勤”觉悟文化；推崇“制度至上”管理文化；构建“爱岗敬业、以岗为荣，工作备至、失职为耻”的岗位荣誉文化。坚持做好一人一事的思想教育、一人一事的安全管理、一人一事的预防犯罪工作，在点滴成效中提高内控风险的具体管理能力。

对策二：针对防范工作“层次性”强的特点，围绕“职能”抓防线，明析责任促落实。坚持“工作未动，责任先行”。按照“环环相扣、层层相关、人人有责”的系统性原则，查找各个层级是否各有所归、各谋其事、各负其责、各享其果和各受其罚。看分工是否科学、责任是否合理、落实能否到位，如：纪检和内审，是否体现了再监督的特点，是否促进业务部门更好的发挥现有内控检查机制的作用。一是建立“自控”防线。建立对业务岗位的制约和后续监督形成的自控防线。主要包括：一是直接业务人员形成的防线，即对受理业务的真实性、合规性、准确性进行初步审查和具体处理的业务人员防线;二是复核把关人员形成的防线，即在业务流程过程中，对业务的真实性、合规性、准确性进一步复核、审查和把关的人员防线。二是建好“互控”防线。支行注重建好通过相关部门和相关岗位之间监督制约形成的互控防线。主要包括：一是业务管理部门负责人形成的防线，即业务管理职能的部门负责人履行监督检查职责形成的防线；二是分管行领导履行监督检查职责形成的防线，即分管行领导履行职责,开展检查监督,强化内控机制形成的防线。三是建强“监控”防线。不断强化监督部门对各业务部门、各业务岗位全方位监督的监控防线。主要包括：纪检监察和内审形成的防线，即纪检监察和内审部门对本单位内部控制、案件防范等监督机制运行情况进行再监督。“内控链”管理的关键在于明确承担主体，应确立首犯之责在“岗位”；再犯之责在“领导”；屡犯之责在“监督”的责任划分问责体系。加快内控建设转型，从“自律型”向“强制型”转变；监管的重点从合规监管向风险监管转变，从一次性监管向持续监管转变，从结果监管向过程监管转变。

对策三：针对防范工作“经常性”强的特点，围绕“长效”抓机制，实化抓手严落实。内控风险和案件隐患防范工作，是一项长期的动态性工作，任何人都没有老本可吃，需要不断强化管理的规范性和落实的经常性，不断做好经常性的思想和管理工作。一是抓思想意识。首先，要强化抓制度实施的主管意识。结合“一岗双责”制度，构建明确的责任落实机制，将抓制度实施也纳入“一岗双责”范围，构建有效的责任落实机制；其次，要强化各负其责的落实意识。结合“三道防线”制度，构建科学的责任界定机制，以“三道防线”构建界线分明的责任界定机制，确保板子能打准，形成了各级主动抓落实的强劲动力；第三，要强化我将负责的危机意识。结合“行政问责”制度，构建有效的责任追究机制，充分用好履职问责办法等制度，高悬惩罚压力，层层传导压力，催生落实制度的强大推动力。二是抓末端执行力。首先，以责任到位催生执行力。通过结合“一岗双责”、“三道防线”和“行政问责”，在机制上确保责任到位，催生执行力；其次，以骨干勤政带动执行力。注重培养和调动党员骨干、青年骨干和业务骨干“三支骨干”力量，发挥他们先锋带头、年轻热情、专业成熟的优势，带动全行执行力大幅提升；第三，以考评激励推动执行力。坚持定期开展检查讲评，及时总结经验、树立典型、激励后进，有效推动执行力，保证执行力强在末端，取得实效。三是提升监督力。首先，用严格的标准强化监督的预知力。重点纠正了过去存在的“大概、可能、差不多、基本上”等标准低、印象式的监督。坚持用内容的标准化、制度的高标准、行为的严要求，来排查风险点，强化了对风险的预知力；第二，用坚固的防线强化监督的控制力。将“三道防线”的核心精神，融入《业务风险点规范化控制指引》的系统集成过程中，突出有效管控，强化监督的控制力；第三，用严明的纪律强化监督的影响力。坚持对检查发现的隐患和不作为、不以为然的人和事，做到不放任、不手软，监督到位、严肃对待，切实解决、不留隐患，让制度的刚性得到坚决执行，产生“制度至上”的深刻影响；第四，坚持“专管群治，全员管理”。强化对内控工作的组织领导，突出用“数字”说话，实化抓手。采取“挂账”管理、“挂牌”整改、“挂号”督办，逐项落实，层层递进的整改办法，促使屡犯问题得到严抓细查，催生各级的紧迫感，以“具体”谋落实、见成效。