中国“家电下乡”政策执行问题的有效性分析

摘要:家电下乡政策是国家从2007年底至今仍在推行的一项惠农政策,这项政策不仅给农民带来了实惠,更重要的是,在当前全球金融危机形势下,实施“家电下乡”对于扩大内需特别是农村市场需求,激活农村消费,缓解家电行业困境,实现中国“保增长”任务目标都具有极为重要的意义。但是政策的关键在于落实,而政策落实的重要环节之一就是政策的执行,由此希望能够通过一系列措施和对策使得此政策达到政府、企业和农民三方共赢的效果。

关键词:家电下乡;政策执行;惠农

中图分类号:F713.582 文献标识码:A 文章编号:1003-3890(2009)12-0083-05

实施家电下乡是党中央、国务院深入贯彻落实科学发展观、积极扩大内需的重要举措,对于拉动农村消费、提高农民生活质量、统筹城乡发展、促进社会主义新农村建设以及帮助家电行业摆脱困境都具有重要意义。为了使这一惠农助农政策切实可行,有关方面积极为政策的实施创造了条件。但是不管政策的意义有多重大,条件多么充足,在执行的过程中难免会因为一些主客观原因而出现这样或那样的问题,所以为确保家电下乡这项惠农政策顺利实施,收到预期效果,我们必须采取一定的措施解决执行过程中存在的问题。

一、中国“家电下乡”政策的目标及其实施条件

实施家电下乡主要的政策目标在于促进中国经济增长、促进家电行业的发展、提高农村及农民生活质量。首先,家电下乡有利于拉动农村消费。党的“十七大”提出“促进经济增长由主要依靠投资、出口拉动向依靠消费、投资、出口协调拉动转变”,消费被放在首位。农村消费是中国扩大消费的重要部分,抓住当前农村家电普及的有利时机,进一步推广家电下乡,能够直接提高农民消费能力,在更大范围内调动农民购买的积极性,真正把内需特别是农村消费启动起来。据商务部和财政部预测,今年财政补贴家电下乡资金将达到104亿元,累计拉动消费9 200亿元,放大农村近7倍的购买力。①其次,有利于促进行业发展。中国是世界上最大的家电生产国和出口国,彩电、电冰箱、手机等主要家电产品产能很大。最近一段时间受国际市场影响,出口受阻,行业发展遇到较大困难。推广“下点、下乡”,能够促进家电生产、流通和农民需求的有机对接,有利于消化家电产品过剩产能,为企业调整产品结构、促进行业健康发展拓展了空间。第三,有利于提高农民生活质量。家电普及程度是体现农村物质文明的重要标志之一。实施家电下乡,将家电产品出口的优惠政策直接补给广大农民,而不是补给企业等中间环节,这将大大降低农民的消费支出成本。在增强农民消费能力的同时,提高农民的生活水平。第四,有利于完善农村生产和流通服务体系。推广家电下乡政策不仅仅是提供一些财政支持,一“补”了之,而是通过发挥财政资金的杠杆作用,引导更多的企业关注农村市场,不断建立和完善面向农村的生产、流通和售后服务网络,改变长期形成的以单一供给结构面向差别很大的城乡二元结构的状况,实现协调可持续发展。

为了使这一惠农助农政策切实可行,有关方面积极为政策的实施创造条件。一是专门针对农民需要定向研发、生产下乡家电产品。下乡家电产品是专门针对农民需要定向研发、生产和销售的,充分考虑了农村节能、环保、安全、耐用等方面的要求。不仅如此,国家财政还对农民购买家电下乡产品给予产品销售价格13%的补贴资金,并且享受补贴的每类家电下乡产品每户农民可以限购2台(件)。另外,家电买来了,也有利于广大农民朋友改善生活条件,丰富精神生活。农民在消费下乡家电产品的同时,也帮助家电企业消化了过剩产能,调整了市场结构,促进了家电及相关产业走出困境。据家电下乡信息系统统计,2009年3月份家电下乡产品实现销售数量148.5万台、销售额22.4亿元,分别比2月份增长70%和72%。二是大幅简化家电下乡补贴审核兑付程序,为农民领取补贴带来方便。2009年4月23日财政部关于印发《家电下乡操作细则》的通知,提出了简化家电下乡补贴审核兑付程序的要求,在16个改革试点地区实行销售网点代审、乡镇财政所兑付;在未改革地区实行乡镇财政所审核并直接兑付;在实行“一卡通”、“一折通”方式兑付有困难的地区,在确保资金安全的情况下,可创新补贴程序,采取销售网点审核并垫付补贴资金,再与财政部门清算的方式。简化后的补贴审核兑付程序将给农民申领补贴带来很大的方便,进而将提高农民购买家电下乡产品的积极性。三是政府为“家电下乡”专门开发了信息管理系统平台,保证了各项工作有条不紊的开展。“家电下乡信息管理系统”的核心内容是产品的商务管理和资金的拨付与监管,所服务的对象主体包括各级商务部门、财政部门以及生产企业、销售企业和销售网点,还包含强大的产品数据库、资金信息库和农民信息数据库。此系统将在简化工作流程的基础上保证各项工作有条不紊的开展。

二、影响“家电下乡”政策执行的因素分析

“家电下乡”政策的有效实施,确实能在一定程度上给农民带来实惠,同时让遭遇出口寒流的中国家电企业撬动一个庞大的潜在市场,缓解金融危机给家电行业带来的困难。但从各地实施情况来看,政策执行中还存在着一些问题,一些主观和客观因素的干扰影响到政策执行的有效性,从而影响政策目标的实现。

(一)相关政府部门对政策的执行没有做到原则性、灵活性和创新性的有机统一

虽然家电下乡联席会议成员单位制定了《家电下乡操作细则》,大幅度简化了家电下乡补贴审核兑付程序,但是此细则并没有考虑到大量农民工在外地购买家电下乡产品而出现申请补贴困难的问题。

政府实行指令性的限价和指令性的产品销售,在某种程度上导致了农民作为一个消费者失去了自由的选择权。家电下乡政策是在家电行业受金融危机的影响出现出口障碍的情况下,国家为了缓解家电行业的困境而出台的一项政策,虽然是惠农政策,但是在很大程度上给企业也带来了极大的优惠。家电产品出口受阻,必定会存在大量的产品积压,虽然国家规定各中标企业必须按要求生产销售符合农民需求的家电产品,但是大量积压产品的存在使得市场上存在的许多家电产品并不是农民所需要的,这就造成供给和需求的不平衡。

(二)政策执行的监控不力,相关主体出现机会主义行为

1. 销售网点开具发票不及时,转移销售以及擅自规定中标产品价格。据相关媒体报道,部分基层销售网点认为,家电下乡产品本身销售利润较低,还要开具正式发票,使得他们几乎无利可获,所以他们要么不给农民开发票,要么开发票不及时。而且媒体调查还发现,家电下乡产品对于厂家和商家而言,由于价格过于透明而利润很低,因此厂家在给导购员的销售提成方面比普通机型要少2/3左右,因而影响导购员的积极性,出现了较多的转移销售情况。除此以外,一些销售网点在销售家电下乡产品的过程中,无视国家的最高限价及相关定价的要求,擅自规定产品价格,而且价格往往比最高限价要高,甚至有些还高很多。笔者认为除了在政策执行过程中销售网点不自觉按规定办事以外,各销售企业和相关部门的监督缺失也是这些现象大量出现的重要原因。

2. 一些中小企业由于竞争劣势出现短期投机行为。由于国家政策的扶持,一些中小企业也被列入中标家电企业的行列中,其在给农民群众带来更多选择机会的同时,也给他们带来了潜在的风险。一直以来,国内家电市场都存在着这样一个现象:大品牌在城市市场竞争激烈,中小企业则在农村市场奋力厮杀。但是,此次“家电下乡”却将大企业与中小企业之间的较量放在了同一起跑线上。由于国内家电巨头销量大、网点多,在产品质量、售后服务、产品功能等方面有突出优势,加之一些中小企业在许多地区的销售服务网络是由第三方经销商承担,以及一部分中标的中小企业是突然转行做家电,因此在竞争上明显处于劣势。为了与大企业拉开竞争差距,一些中小企业就会打着家电下乡的幌子销售一些非中标产品、次品等。这些短期投机行为的出现,除了中小企业自身不遵纪守法外,相关监督部门也负有很大的责任。

《家电下乡操作细则》中明确提到各级工商行政管理部门要加大对以“家电下乡”名义销售伪劣商品案件的查处力度,严厉打击商标侵权假冒行为,防止假冒商标家电商品流入农村市场,维护消费者和商标权利人的合法权益;各级价格主管部门要依照《价格法》、《价格违法行为行政处罚规定》(国务院令515号),切实加强价格监管,规范家电下乡产品经营者的价格行为,维护农民消费者权益;对不履行投标承诺和中标协议、销售服务问题突出的销售企业,将实施扣缴保证金、暂停或取消家电下乡流通企业中标资格等处罚,处罚决定由财政部、商务部商工业和信息化部、工商总局作出并公布,等等。但是从实际执行情况来看,这些部门并没有真正履行好他们的监督义务,监督工作还需要进一步加强,以此才能维护好农民的利益,执行好这项惠农助农政策。

(三)政策宣传不到位

相关报道反映,一些地方的农民根本不知道有“家电下乡”这个政策,而知道此政策的农民相当一部分对“家电下乡”补贴申请所需材料、补贴资金审核兑付程序都不了解,影响了农民及时得到补贴。一些销售企业对“家电下乡”政策重视程度不够,缺乏有效的宣传,而且宣传手段单一,导致部分农民对中标家电产品与非中标产品分辨不清而遭受商家的欺骗。除此之外,还存在销售网点专用标志牌制作不快,大部分销售网点至今未悬挂专业标志牌的现象。农民对政策不了解跟企业宣传不到位息息相关,同时基层政府的宣传不力也是影响农民知晓此政策的关键因素。

(四)政策配套措施不完善

家电产品使用离不开相应的消费环境和条件,目前,不少地区农村公共产品供应不足,基础设施落后,如缺电缺水、电视信号不强、电网老化、电压不稳定、电价高;很多农村尚没有安装广播电视接收装置,电视信号微弱,甚至收不到电视节目;农村饮用自来水的比例还很低,部分用上自来水的村往往不能保证正常供水。以上种种原因阻碍了家电商品在农村的快速普及,抑制了农民对相关家电商品的消费需求。

(五)经济环境使农民对“家电下乡”政策与效果缺乏信心

1. 农村社会保障制度不健全,农民消费观念和消费习惯的保守化,阻碍了农民的消费。在中国,农民养老保险制度、最低生活保障制度、合作医疗制度等都不完善,农民收入增长有限,对待较大额度的现金支出持审慎态度。没有健全的社会保障制度成为影响农民扩大消费的重要障碍,因为没有健全的社会保障,他们就必须为自己的将来留下一条路,他们因此就不会也不敢超前消费。

边远农村由于经济发展缓慢,消费市场启动很难。量入为出的消费观念和消费习惯在边远农村就突出表现为生产的简单化、消费的保守化或温饱有余的自足心态。在边远农村地区,特别是贫困山区,农民一生的积蓄只能用于住房和子女教育消费,基本没有条件添置大件耐用消费品,这些因素制约了边远农村消费市场的启动和发展。

2. 农民工资性收入比重增大,在金融危机下,购买能力更低。随着社会的发展,第二、三产业迅速崛起,所需劳动力数量迅速增加,于是大量的农民涌入城市,成为农民工,据人口普查资料显示,农民工占第二、三产业就业人口的比重高达56.7%,建筑行业占80%,而中国农业人口占总人口的绝大部分,可见中国农民工资性收入的比重比较大,而且还呈增长势头。如国家统计局沈阳调查队的调查显示:2008年,沈阳市低收入农民人均纯收入为2 545.48元,人均工资性收入为988.51元,占人均纯收入的比重达38.8%,比2007年提高12.5个百分点。②国家统计局湖南调查总队抽样调查显示,2009年第一季度,湖南农民人均现金收入1 524.78元,其中,工资性收入人均641.09元,工资性收入同比增加了60.51元,增长10.4%。③在当前金融危机的特殊背景下,首先受到冲击的是沿海出口加工制造业,而这些生产线上的工人主要是农民工。金融危机不仅使2 000万农民工失去工作,而且使仍然留在工作岗位上的农民工的收入大幅度降低。这种状况使得农民不会轻易消费,他们更看中的是消费品是否是必需品,否则即使再多优惠也不会购买。

三、提高中国“家电下乡”政策执行有效性的对策

(一)构建消费者、媒体、社会、政府机构四位一体的监督管理体系

在家电下乡政策实施的过程中,不免会出现一些不法分子扰乱市场秩序,生产或销售次品或假冒伪劣产品的现象;出现销售网点工作人员以及政府相关部门工作人员不按规定办事,进行有损农民利益的行为;还可能出现一些寻租或暗箱操作的行为,等等。所以必须建立一个完善的监督体系来确保整个实施过程的透明和公正,从而保证政策的顺利实施,维护农民和其他相关各方面的根本利益。因此工商、质检、物价、监察等有关部门要联手发挥作用,形成监督合力。工商部门要负担起市场监管的责任,特别注意听取农民在这方面的意见和要求,及时对坑农害民的行为进行查处。质量监督检查部门要对产品的质量进行监督把关。物价部门要监督他们的定价是否合适,是否按照国家的惠农政策要求合理收费。监察部门要对一些部门实施政策的过程进行监督,看他们是否按制度办事,是否落实了政策要求,是否存在违纪行为。新闻媒体要加强对“家电下乡”政策实施过程中的舆论监督,发现问题,查实核准的,该曝光的要及时曝光。检察机关等法律监督部门也要发挥自身的作用,对违反法律法规,在准入、招投标等过程中为达到某些目的,发生了行贿受贿问题的,检察机关该介入的要及时介入。消费者也要发挥自身的监督作用,发现违法行为要及时向有关部门报告。只有构建消费者、媒体、社会和政府机构四位一体的监督管理体系,家电下乡政策才能在阳光下顺利实施。

(二)健全农村售后服务网络,完善信息管理系统

从某种程度上说,家电下乡的政策效应、市场效应、消费效应能否真正实现,重要的一点在于售后服务能否落到实处。只有家电下乡,服务也下乡,才会改变过去不少农村地区存在的家电服务市场鱼龙混杂、甚至坑蒙拐骗的现象,农民才会买账,农村市场才会认可。因此各家电下乡中标生产企业和流通企业必须达到财政部和商务部对售后服务提出的明确要求和具体标准,认真落实。比如,生产企业要设立24小时呼叫中心,对用户提出的问题随时解答;售后服务网点要向乡镇延伸,每县至少有一个网点,有条件的可对地域大、农户分散的乡村开展巡回维修服务;流通企业要具备所销售家电的送货、安装、调试、维修、保养维护等服务技能,等等。

(三)根据市场需求调整产品种类、价格和性能,实现供给与需求的平衡

国家对家电下乡产品实行指令性限价和指令性销售,严格规定了产品的最高限价和可补贴产品的种类,使得农民只能在有限的范围内选择购买。不少消费者反映家电下乡产品品种少,部分农民在选择购买家电下乡产品时发现下乡家电产品档次低等问题。消费者所反映的情况表明家电下乡产品的供给和需求不能达到平衡,所以,政府在招标过程中应考虑农民真正需求以及其购买家电产品的自主选择权。国家不应过度限定“下乡家电”价格,应让农民在拥有足够购买力的条件下,对家电品牌、种类拥有自主选择权。

(四)增强“家电下乡”政策宣传力度,提高农民知晓率

为了减少农民对家电下乡政策的怀疑和顾虑,提高农民的购买积极性,扩大农村消费市场,就必须广泛宣传,努力使家电下乡这项惠农政策家喻户晓、人人皆知。所以,一方面和宣传、财政等部门协调配合,通过电视台、发放宣传单等方式进行宣传,重点宣传家电下乡工作的重要意义、补贴原则、补贴内容、补贴申报兑付方法、补贴标准等内容;另一方面组织中标销售企业,现场宣传家电下乡政策,解答农民朋友的疑问。通过多角度、全方位的宣传,提高农民群众对家电下乡政策的知晓率,增强农民群众购买家电的积极性。

(五)加强农村基础设施建设,改善政策环境

长期以来农村基础设施薄弱是制约农村经济社会发展的重要原因,加强农村基础设施建设不仅对于扩大内需、促进经济又好又快发展,建设社会主义新农村具有战略性意义,更是目前保证“家电下乡”后可以实际发挥其应有作用的前提条件。根据“家电下乡”的产品种类,目前亟待完善的基础设施就是水、电、气、通信网络等,这些设施多为公益性的公共基础设施,需要政府充分发挥公共服务的职能,从而保证“家电下乡”政策落到实处。

(六)健全农村社会保障体系,提高农民收入

健全农村社会保障体系和增加农民收入两者是相互作用,相辅相成的。党的十七届三中全会《决定》指出:“贯彻广覆盖、保基本、多层次、可持续原则,加快健全农村社会保障体系。”这是具有重大现实意义的战略部署。健全农村社会保障体系,不仅可以为农村社会安定提供重要保证,而且可以直接增加农民收入,有利于刺激农村消费需求,扭转城乡收入差距扩大趋势,促进农村经济社会全面进步。反过来,农村经济社会全面进步、农民收入不断增加,又有利于提高农村社会保障水平。而家电下乡政策的有效实施以及农村消费扩大的前提与核心就是有效增加农村群众收入。所以,国家必须采取一定的途径来健全农村社会保障体系,增加农民收入。比如,现金补助,包括养老金和其他救助款项;提供服务,如基本医疗保障等。只有解决了农民的养老、医疗、失业和最低生活保障等后顾之忧,才能加快农村富余劳动力转移,优化城乡人口布局;农民才可能调整支出结构,减少预防性储蓄,拿出更多的钱参加培训、学习技术以及用于子女教育等。农民通过人力资本投资,不断提高科技文化素质,就能够增强就业能力,从而增加收入。

注释:

①《三联生活周刊》,2009年第8期,第64页。

②《沈阳日报》,2009年2月17日。

③《潇湘晨报》,2009年4月16日。

参考文献:

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[6]CCTV2今日观察:家电下乡路难行[EB/OL].view.news.省略/a/20090225/000020.htm,2009-02-25.

[7]家电下乡信息管理系统[EB/OL].jdxx.zhs.mofcom.省略/index.shtml.

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[9]冯静.公共政策学[M].北京:北京大学出版社,2007.

[10]陈振明.政策科学――公共政策分析导论[M].北京:中国人民大学出版社,2004.

Analysis of Implementation Problem of China's “Home Appliances to the Countryside” Policy

Yang Lan

(School of Public Administration, Zhongnan University of Economics and Law, Wuhan 430074,China)

Abstract: The policy of "home appliances to the countryside" is a policy to support and benefit agriculture, rural areas and farmers being carried out from the end of 2007 to now. This policy not only brings tangible benefits to farmers and, more importantly, in the current global financial crisis situation, the implementation of "home appliances to the villages",for expanding domestic demand, especially rural market demand, invoking rural consumption, and easing the plight of household electrical appliances industry, realizing the mission objectives of China's "capital growth", are of great importance. But the key to policy is the implementation, and policy implementation is one important aspect of the implementation of the policy. Ultimately, we hope to reach the government, enterprises and farmers three win-win results through a series of measures and countermeasures .

Key words: home appliances to the countryside; policy implementation; benefit agriculture