农村残疾人扶贫二十年

扶贫纲要

2012年1月3日，国务院办公厅印发《农村残疾人扶贫开发纲要（2011~2020年）》，明确提出：2015年，农村残疾人生活总体达到小康，基本生活得到稳定的制度性保障，参与社会和自身发展状况显著改善；到2020年，稳定实现农村残疾人不愁吃、不愁穿，全面保障平等享受基本医疗、基本养老、教育、住房和康复服务。

对于那些为衣食住行忧愁不堪的残疾人和他们的家人，这无疑是一个大好的消息。然而，如何在数年之内，让2000万受各种劣势羁绊的贫困残疾人彻底走出贫困？这无疑是一个亟需破解的课题。

“使老有所终，壮有所用，幼有所养，矜寡孤独废疾者，皆有所养。”《礼记》中描绘的这个大同世界，如此和谐美好，千百年来引无数仁人志士为之奋斗不息，而天下苍生更是无不翘首以盼。

目前，我国尚有2000万以上的贫困农村残疾人口，离“皆有所养”还有不小的差距。2012年1月3日，国务院办公厅印发《农村残疾人扶贫开发纲要（2011~2020年）》，明确提出：2015年，农村残疾人生活总体达到小康，基本生活得到稳定的制度性保障，参与社会和自身发展状况显著改善；到2020年，稳定实现农村残疾人不愁吃、不愁穿，全面保障平等享受基本医疗、基本养老、教育、住房和康复服务。

对于那些为衣食住行忧愁不堪的残疾人和他们的家人，这无疑是一个大好的消息。然而，如何在数年之内，让2000万受各种劣势羁绊的贫困残疾人彻底走出贫困？这无疑是一个亟需破解的课题。

贫困是文明世界的发明

推开门，一时间什么也看不见，因为房间连一个窗户都没有。于是按下相机快门，查看镜头所看到的。房间很干净，也许太干净了：除了看不出本来颜色的一桌一床，别无他物。

这是我们能看到的贫困。然而我们也知道，贫困的含义远不止于此。

从100多年前英国人首次提出“贫困线”的概念开始，我们对贫困的认识，有一个渐进的过程。最初，收入不平等导致的物质匮乏被认为是贫困。后来国际社会认识到这种界定过于简单。联合国计划开发署（UNDP）在1996年设计了“能力贫困指标”（capability poverty measure），1997年又设计了“人类贫困指标”（human poverty index），2001年《人类发展报告》中又一次明确了人类贫困概念。认为贫困不仅仅是缺乏收入的问题，它是一种对人类发展的权利、长寿、知识、尊严和体面生活标准等多方面的剥夺。我们开始用综合指标，而不是单一的收入来测定贫困程度。

这也是我们通常所说的广义的贫困。而对于这种“广义”的涵盖，仍然是各有说法。国际劳工组织提出的“人类基本需要”，内容主要包括：每个家庭所需要的最低消费，包括适当的粮食、住房、被褥以及一定程度的家庭财产、家具等；由社会提供的不可缺少的公共服务，包括安全的饮用水、下水道、公共交通、医疗、教育及文化基础设施等；人权、雇佣机会、参与社会决策过程等非物质要素。这些基本需要不能得到满足，就是贫困状态。世界银行在世界发展报告中指出，除了物质的匮乏、低水平的教育和健康，贫困还包括风险和面临风险时的脆弱性，以及不能表达自身需求和缺乏参与机会。经济学家阿马蒂亚・森认为繁荣并不必然带来整体富裕，贫困的本质是“一种对基本能力的剥夺” 。美国人类学家马歇尔・萨林斯更是直白地说，贫困并不一定是意味着个人财产的缺乏，世界上最原始的人很少占有什么，但他们并不穷。贫困既不是东西少，也不仅仅是手段与结果之间的一种关系；更重要的是，它是人之间的一种关系。贫困是一种社会地位。因此可以说，贫困是文明世界的发明。甚至，“慢性赤贫状态”被认为是对人类安全保障的一种威胁。

我们认识到的贫困似乎越来越沉重。然而也正因为如此，我们可以更加深入全面地了解贫困产生的原因，才能更加系统、全面、有效地反贫困。

从生存到发展

繁荣并不必然带来共同富裕。在我国经济高速增长的同时，残疾人因为种种劣势，整体处于越来越滞后的窘境：

――1995年山东省泰安市的一项调查显示，1994年泰安市人均年收入1383元，而残疾人特困户的人均年收入还不到300元，不及全市人均水平的四分之一。

――1996年山西临猗县的一份报告说，该县临晋镇1174名残疾人，约占全镇人口的3.5%，而全镇的贫困家庭中，却有80%是残疾人家庭。在其他农村居民年人均收入以20%至35%的速度递增时，残疾人中的大多数年收入在300至400元之间，处于温饱线以下。

――1998年中国残联的一次调查表明，在西部某些地区，残疾人口的贫困发生率高达66%，而在较为富裕的东部地区，残疾人占当地贫困人口的比例高达70%。

尽管上世纪80年代中期开始，我国政府就有组织、有计划、大规模地开展农村扶贫开发，先后制定实施《国家“八七”扶贫攻坚计划（1994～2000年）》、《中国农村扶贫开发纲要（2001～2010年）》、《中国农村扶贫开发纲要（2011～2020年）》等减贫规划。但中国残联决策层认为，残疾人贫困范围广、贫困程度深，受特殊情况的影响，普通的扶贫手段难以奏效，必须实施康复扶贫。所谓康复扶贫，就是针对残疾人存在的功能障碍，采取康复手段改善功能，并结合生产、科技、教育、救济等扶贫措施，组织和帮助残疾人参加生产劳动，脱离贫困。朴方主席在一次会议上说，“温饱，是人生存的起码条件，是最基本的人权”，呼吁国家扶贫政策向最困难的人群倾斜。

1989年中国残联在河北承德进行残疾人康复扶贫试点，结果表明这是农村贫困残疾人脱贫的投资少、效益好的有效办法。1991年扩大到12个省的7个县、6个乡。我国有组织、有计划的残疾人扶贫开发工作从此揭开序幕。

1991年国务院批转的《中国残疾人事业“八五”计划纲要》以国家计划的形式提出了残疾人扶贫工作的具体目标、方针、途径和措施。1992年，国家根据残疾人的特点和特殊需求，设立康复扶贫贷款，专项用于残疾人扶贫。1998年实施的《残疾人扶贫攻坚计划（1998～2000年）》又制定了一系列针对性更强、措施更加有力的政策，增加资金投入，加大工作力度，进行全面攻坚。2001年制定《农村残疾人扶贫开发计划（2001～2010年）》，农村残疾人扶贫工作纳入《中国农村扶贫开发纲要》和政府扶贫计划，统一组织，同步实施。

从20年的发展轨迹看，我国农村残疾人扶贫开发有很强的连续性，基本框架几乎可以说是一以贯之。但一些表述的细微变化，却彰显出扶贫理念的发展。这种发展集中体现在残疾人事业几个五年纲要关于扶贫工作的表述中。

《“八五”计划纲要与配套实施方案》提出要开展康复扶贫，使“贫困残疾人改善功能、参加劳动、脱离贫困，初步解决温饱”。“九五”提出要基本解决残疾人温饱问题，但扶贫主要还是“解困”，目的是保障基本生活。至此，我国农村残疾人扶贫仍停留在抢救性的温饱水平，生存高于一切。

在残疾人事业“十五”计划纲要中，“基本生活”变为“基本需求”，并提出要 “创造条件适当提高残疾人生活保障水平”。扶贫的侧重点悄然发生了变化。以前也强调“扶贫开发”、“授人以鱼不如授人以渔”，但第一目标还是生存。进入新世纪，终于有基础可以谋发展了。“需求”是多方面的，多方面的需求得到满足，保障水平必然就提高了。农村残疾人扶贫进入能力开发阶段，这也是更本质意义上的扶贫。

“十一五”提出使残疾人基本生活总体初步达到小康水平。“十二五”的目标进一步提高，使残疾人生活总体达到小康，参与和发展状况显著改善，并明确提出建立残疾人生活补贴制度和护理补贴制度等制度性建设要求。最近的《农村残疾人扶贫开发纲要（2011～2020年）》强调了这一目标，并提出到2020年，稳定实现农村残疾人不愁吃、不愁穿，全面保障平等享受基本医疗、基本养老、教育、住房和康复服务。制度性建设得到强调。

显然，对处于弱势的残疾人群体，全面的参与和发展更加需要制度性的保障，因此可以说，制度建设是最长效的扶贫手段。

稳定脱贫，想说爱你不容易

有人说，开车最难的是追车，你的绝对速度要高出前面的车一大块，才有可能追上。

农村贫困残疾人就处于这种不停追逐、老是追不上的状态，要在增长速度上高出别人一大块，对他们来说实在太难以实现了。我们可以观察一下这组数据：

――据1992年调查，全国贫困残疾人有2000万，贫困残疾人及其家庭成员占全国贫困人口的一半。

――1996年，全国贫困残疾人口1800万。其中300万人由于重度残疾而处于特困状态。

――2006年第二次全国残疾人抽样调查数据显示，有6225万残疾人生活在农村，其中1300万人年人均收入不足944元，涉及20.91%的农村残疾人户，与当时全国农村人口2.5%的贫困发生率相比，差距十分巨大。

――2011年，由于国家扶贫标准上调至年人均收入2300元，比2009年的标准提高92%，一大批原来处于贫困边缘的残疾人也进入贫困线，我国农村贫困残疾人口又超过了2000万。

不考虑贫困线因素，我国现在贫困残疾人口与20年前相当。但是国家扶贫标准上调后，新标准对应的扶贫对象规模约为1.28亿人，贫困残疾人占全国贫困人口的比例大幅下降。这也反映出过去20年我国残疾人扶贫的成效。据统计，2001～2010年的10年间，近1300万农村贫困残疾人解决了温饱；54.6万户贫困残疾人家庭的危房得到改造，居住条件明显改善；868万残疾人接受了农业生产和实用技术培训，掌握了1至2项生产技能，其中大多数通过劳动摆脱了贫困；140余万残疾人得到康复扶贫贴息贷款的直接扶持；11.8万个单位与贫困残疾人家庭结成了帮扶对子，彰显出全社会扶残济困的氛围。

20年的努力之后，我国农村贫困残疾人口仍然如此庞大，除了贫困线上调、残疾人口基数增加等原因，还有一个重要的原因，那就是已脱贫人口的返贫。

由于自身发展能力不足，农村残疾人对外部因素的依赖性较大。这导致他们不仅脱贫困难，而且脱贫以后仍然十分脆弱、不稳定，一旦有点变故，又不能及时得到外部的支持，就容易再次坠入贫困的魔沼。没有稳定的制度性保障和持续的资金支持，要让农村贫困残疾人稳定脱贫是十分困难的。

《农村残疾人扶贫开发纲要（2011～2020年）》印发后，中国残联等有关部门已经迅速作出反应。2012年1月，中共中央组织部、中国残联联合出台《“农村基层党组织助残扶贫工程”实施方案》，计划在2011年至2015年，全国农村基层党组织帮扶10万户农村贫困残疾人家庭稳定脱贫。2月，商务部和中国残联决定在十二五期间依托商务部门开展的“万村千乡市场工程”，计划在2012至2015年，通过地方各级商务主管部门实施的万村千乡市场工程，安置1.2万名农村贫困残疾人或家庭成员就业，帮扶2000户农村贫困残疾人家庭创办村级店。中国残联发出《关于认真做好〈农村残疾人扶贫开发纲要（2011～2020年）〉贯彻落实工作的通知》，要求各地残联根据国家或本地区新的扶贫标准，开展贫困残疾人数量和状况的摸底调查，结合本地实际，加快研究制定本地区贯彻落实纲要的具体实施办法。

由于残疾影响、受教育程度偏低、缺乏技能、机会不均等、扶贫资金投入不足等原因，残疾人仍是贫困人口中贫困程度最重、扶持难度最大、返贫率最高、所占比例较大的特困群体，是农村扶贫工作的重点人群。帮助2000万自身发展能力严重不足的农村贫困残疾人告别贫困，走向小康，一定会是一项十分艰巨的任务，但随着各种政策措施的出台、落实，特别是农村残疾人两个体系建设的推进，实现这一目标并非不可能，即使只是在数年之内。

链接

之一：我国的扶贫线标准

我国在2008年前有两个扶贫标准，第一个是1986年制定的206元的绝对贫困标准，该标准以每人每日2100大卡热量的最低营养需求为基准，再根据最低收入人群的消费结构来进行测定。后来此标准随物价调整，到2007年时为785元。第二个是2000年制定的865元的低收入标准，到2007年年底，调整为1067元。2008年，绝对贫困标准和低收入标准合一，统一使用1067元作为扶贫标准。此后，随着消费价格指数等相关因素的变化，2009年和2010年标准进一步上调至1196元和1274元。

2011年中央扶贫开发工作会议宣布，根据到2020年全面建设小康社会目标的要求，适应我国扶贫开发转入新阶段的形势，中央决定将农民人均纯收入2300元（2010年不变价）作为新的国家扶贫标准，这个标准比2009年1196元的标准提高了92%，对应的扶贫对象规模到今年年底约为1.28亿人，占农村户籍人口比例约为13.4%。

之二：我国扶持贫困残疾人的主要渠道

政府安排资金，由扶贫办统一组织实施；政府有关部门、共青团、妇联、信用社、扶贫社等开展多种形式扶贫活动；扶贫经济实体、扶贫基地辐射，带动到户；“单位包村、干部包户”。党政机关、团体、企事业单位定点包乡、包村，党员、干部结对包户，开展“四帮一带”活动，即帮助筹措资金、落实优惠政策、选项目、学技术，带动贫困残疾人脱贫；助残志愿者与贫困残疾人结对子，开展“一帮一”活动；残疾人联合会利用康复扶贫贷款开展残疾人专项扶贫工作；与国际社会在残疾人扶贫开发领域的交流与合作，争取国际社会对残疾人扶贫开发的帮助和支持。