中国收费公路的制度安排及其绩效评价

[摘要]收费公路是我国市场化改革延伸到基础网络设施的重大举措。作为一项影响深远的制度安排，30年来，围绕收费公路的产品属性和政策绩效，学术界的讨论不绝于耳。本文从制度变迁的视角，阐述在特定背景下中国“公路产品”向“公路商品”转变的必然性。进一步，从社会福利、政策效率与制度导向方面对政策绩效做出评价。论文认为，收费公路的核心问题在于政府管制竞争而导致的垄断价格。检讨我国渐进式改革中的一些重大的制度安排。收费公路产业化政策为难得的一项“标本”。

[关键词]收费公路　制度安排　政策绩效评价

[中图分类号]C913.7　[文献标识码]A　[文章编号]1000-7326(2009)04-0089-07

某种意义上说，公路收费是我国改革开放30年中最大的一项“市场化试验”。和过渡期其他许多具有典型中国特色的现象～样，缘于20世纪70年代末的收费公路即是当时的背景下“水到渠成”的结果，亦被视为“公路产品”向“公路商品”改革的一项制度创新。它的典型特点在于：为满足经济起飞对公路的巨大需求，在计划体制的起点上，面对建设资金的严重短缺，引入市场机制，创造所谓“计划与市场有机结合”的准公共产品产业化的新模式。

从即期的结果来看，以市场化和产业化为导向的中国收费公路制度安排已筹集过万亿元的建设资金，建成约20万公里(其中2007年底建成高速公路约5万公里，总里程仅次于美国)的高等级的公路网络，目前90％以上的高速公路，七成以上的一级公路和四成以上的二级公路均因此项政策而建成。但与此同时，近十年来，有关收费公路过多、站点过密、过路费太高、投资结构不合理等方面的争议此起彼落。从实际情况来看，全球高等级公路基本为政府供给的公共产品，免费通行，而在我国约占全球收费公路八成的事实背后，一方面，绝大部分具有市政或准市政属性的公路收费等同于投资者或地方政府的“印钞机”；另一方面，相当部分已建成的道路处于闲置和半闲置状态，车流量严重不足，还贷遥遥无期，沉淀下来的金融风险愈来愈大。2008年中以来，在全球金融危机的背景下，中国政府4万亿救市资金相当部分投入基础设施，包括高速公路，但这看似庞大的资金其实来自财政的比例不高，仍以银行信贷为主。

理论上，公路这类准公共物品该不该由市场供给，应该如何供给，供给条件是什么?争论由来已久。萨缪尔森在《公共支出的纯理论》中，运用一般均衡分析解释了公共物品的最优供给，并指出在满足一定条件的情况下，由政府提供公共物品可以达到资源配置的帕累托最优(samuelson，1954)。此后，经济学家更多地引用“公地悲剧”、“囚徒困境”和“集体行动的逻辑”等理论模型来论证市场自发条件下公共物品私人供给的无效性。不过，随着实验经济学、博弈论的发展，人们发现在公共物品的很多领域，避免政府的强制供给亦有可能，或者说，私人或私人间的合作也可以有效地提供公共物品。如布坎南提出通过所谓社团产权的做法，将公共物品的产权明确和具体化，实现所有者与经营者目标一致，当然，前提条件是所有权和经营权合一。

国内学界的研究具有典型时代特征。一般认为，准公共产品因同时兼有公共产品和私人产品的性质，既可由政府提供，也可由市场提供，具体由谁提供，则应由提供条件和效益一成本分析来决定，如果政府提供的净效益大于市场提供的净效益，则由政府提供，反之则由市场提供。具体到高速公路，基于非竞争性、非排他性和拥挤性特征，大部分学者定性为准公共产品，即具有自然垄断属性的准公共物品。更实证的分析表明，只有当车流量较小时，公路免费制度和政府补贴才是恰当的，同时需要良好的税收制度和廉洁的政府系统来支持。在收费收入可弥补成本时，政府管制不利于公路企业，但有利于政府，前提是政府管制对象是公路建设与营运的垄断者，而不是反向。但收费运营方式以“收费标准制定的收费最大化为目标，这与公路基础设施建设的根本目标不一致”。概括来说，作为准公共产品，公路一般由政府提供，“满足一定条件”亦可由市场来供给，但什么是“合适条件”，不合适条件的后果又会怎样?学术界的探究并不深入。事实上，过去30年来，我国已初步形成了全国性的收费公路网络，并成为国民经济体系中的最大宗垄断许可的收费项目，如何对这一涉及基础产业属性明显、关联效应强、生产周期较长并影响社会经济全局的制度安排及其政策绩效做出评价，对于界定政府与市场的关系，重新审视我国渐进式的改革策略，回答全社会的质疑，具有重要的意义。

一、中国收费公路的制度安排

1、制度背景。

按照诺思的理论，制度变迁的内在动因是主体期望获得最大的“潜在利润”，即“外部利润”。“正是获利能力无法在现在的制度结构中实现，才导致了新的制度安排的形成”。中国收费公路作为一种新的制度安排，本质上亦符合利润诱因变迁原理，但同时自然脱离不了当时的历史背景和现实条件。建国后在很长时间内，国家对公路的投资比例很小，平均占国民生产总值的1％左右。传统以养路费为主的筹资体制，依靠公路系统内循环来筹集的资金增长缓慢。交通规费的增长主要依靠车辆增长。基本与公路里程无关，但是随着公路里程的增长，公路维护费用随之增加，用于新建、改扩建和道路养护的资金越来越紧张。20世纪80年代以后，经济发展首先带来对公路的强劲需求，为了筹集建设资金，吸引新的投资主体或者新的资金来源就成为现实选择。

2、政策实施。

广东率先尝试。改革开放之初，借款修路成为广东交通部门的首选措施。1981年，广东省政府即提出向外商借款1.5亿元建设广珠公路上的四座大桥，集资1亿元改造广深公路。为保障借款偿还，收取车辆通行费为现实及有效的选择。此后，全国各地开始仿效。1985年，交通部提出了“有水大家行船，有路大家走车”的思路，以提高地方政府对公路建设的积极性，并相应实行了“谁建、谁用、谁受益”的政策。问题在于，既然政府投资可受益，其他投资者有何不可?这样，本来针对地方政府的一项政策就演变为公路投资的一般原则。

这种改变影响深远。1988年，交通部、财政部、国家物价局关于《贷款修建高等级公路和大型公路桥梁、隧道收取车辆通行费规定》，公路收费制度以政府文件的形式得以明确，并为贷款偿还提供了制度保障，也为以后经营权转让、股份制和民营化奠定了基础。1995年以后，中国经济增长迅速，公路需求的徒增掀起了新一轮建设高潮，加之上世纪80年代以后的高息贷款相继到期，新建和还贷加大资金缺口，为筹集资金，对公路收益透支遂成为必然选择，经营权转让、股权转让无疑为快速变现的方法。技术层面上，公路建成的早期，交通量较低，收费额与贷款偿还数量并不匹配，难以偿还到期本息，只有到一定时期后，现金流才会大于贷款本息。为了解决现金流与贷款偿还之间的错位问题，考虑把未来的收益提前变现，用于偿还当期贷款，经营权转让可以把未来预计收取的通行费提前集中获得，迅速筹集资金，达到公路资产变现的效果。

1996年，国家颁布了《公路经营权有偿转让管理办法》，承认了公路经营权转让的合法性，并可作

为贷款抵押、担保。通过经营权转让，不仅有助于贷款偿还，而且建立了公路投资退出变现、盘活公路资产的渠道；公路债券、收益权得以流动，公路收费权成为日后银行贷款重要质押物。并使得一些原来的收费还贷的公路转让出去，由收费还贷，变为通过收取通行费获得投资收益的公司制经营模式。通过建立收费公路公司，不仅使公路进入了市场，而且实现了投资主体多元化，新的股权投资成为公路建设新的资金来源。随着公路投融资体制改革的不断深化，股份制作为一种重要的筹资方式和经营权转让制度的基础被广泛应用于公路建设，一批收费路桥企业成为上市公司。

3、主要特征。

(1)多元投融资体制。从上世纪80年代初起，国家单一投资方式开始向多元化发展，除了政府投资外，还有国内外银行或金融机构贷款、公路建设债券融资、公司融资、项目融资、BOT融资、转让公路收费权融资等。高速公路特许经营是一个重要的投融资渠道，实践中划分为两种模式：转让特许经营权和授予特许经营权，其中转让特许经营相当于BOT，特许经营权的授予对象一般是固定的，不存在竞争，事实上是垄断性的权力从原来的事业型部门转移到了企业，大多数情况下为国有企业或者国有控股企业。

(2)收费管制。收费是高速公路公司的主要收入来源，也是政府管制的主要领域。《公路法》规定，符合交通主管部门规定的技术等级和规模的公路，可依法收取通行费：“一是由县级以上人民政府交通主管部门利用贷款或者向企业、个人集资建成的公路；二是由国内外经济组织依法受让前项收费公路收费权的公路；三是由国内外经济组织依法投资建成的公路。”另外，“国家允许依法设立收费公路。同时对收费公路数量进行控制”。关于收费标准的规定，“收费公路收取通行费的收费标准，由公路收费单位提出方案，报省级人民政府交通主管部门会同同级物价主管部门审查批准”；并对收费站设置的审批和决定权作了规定。

(3)多头路政管制。1986年，国务院发出了《关于改革道路交通管理体制的通知》，决定全国城乡道路交通由公安机关负责统一管理，交通部门原负责交通管理的机构划归公安机关。1987年，国务院《中华人民共和国公路管理条例》，规定交通部主管全国公路事业，“国道、省道由省、自治区、直辖市公路主管部门负责修建、养护和管理”，国道中跨省份的高速公路，由交通部批准的专门机构负责修建、养护和管理；1988年，由公安部组织起草，以国务院名义的《中华人民共和国道路交通管理条例》，修改了以往文件精神，规定“高速公路的交通管理办法，由公安部另行规定”。公安部于1990年了《高速公路交通管理暂行规则》，规定“公安机关是高速公路交通管理的主管机关”。由此全国城乡道路交通进入了公安部门和交通部门两家管理的局面。

二、公路收费政策绩效评价

本质上，中国公路收费为一项体制转型过程中的制度变迁，亦可视为涉及中央与地方政府的新的公共政策。对这项实行30年的政策绩效评价既是理论逻辑的必然，亦为现实的必要。根据Compel(1993)等人的绩效理论，绩效为人们实际做的并可观察的行为，政府绩效指政府在一定时期内行使其职能、实现其意志过程中体现的管治能力及相应取得的效果(效应)，相应地，公共政策绩效是在一定时期内政府政策在特定施政领域的成绩与效益，经济性、效率性、效果性与公平性的4E指标结构已成为“分析绩效的最好出发点，因为它们是建立在一个相当清楚的模式之上，并且这个模式是可以被用来测评的”。与其他政策相比较，我国公路收费政策是计划经济向市场经济改革过程中的“政策标本”，评价此项政策的绩效涉及复杂的环境因素，“政策执行环节越多，意味着不同层次政治区域利益发生冲突的概率越大”。2007年2月，交通部和世行联合在中国召开了“中国高速公路绩效评估与跟踪”研讨会，会上，世行的专题报告称高速公路网快速建设提高了中国市场的竞争力，但与此同时，2006年国家审计署公布的报告显示，“遍布全国设卡收费的‘高价’公路，已成为影响我国经济协调发展的最大‘拦路虎’”。[句依据公共政策绩效评价的导向和体系，我们试图从社会福利、经济效益、政策效应等三个方面对我国公路收费制度及政策实施绩效做出分析。

1、社会福利评价。

有效的制度安排及其公共政策实施，可充分发挥其导向、调控、管理及分配功能，减少社会的无序现象和利益冲突，降低制度和政策运行的交易费用，提升社会福利。中国收费公路制度政策亦不例外，按照世界银行专题研究报告的说法，中国收费公路(尤其是高速公路)改善社会福利体现于：“改变出行状况，对物流业产业重大影响；投资使内陆城市获益；分流其他公路70％交通量，交通事故大大降低；通行费率尚未达到国际平均标准。高速公路运输系统为中国经济和社会持续发展作出巨大贡献。”

这种评价是真实的。具体来说，宏观层面上，公路收费政策拓宽了筹融资渠道。交通部《2005年公路水路交通行业发展统计公报》显示，当年我国公路建设到位资金4.9万亿元，国内外贷款和自筹资金占82.6％。收费公路政策的实施缓解了公路建设资金的严重不足，促进了公路运输网的快速增长，一定程度上优化了运输网络结构。事实上，公路运输已成为我国综合运输体系中的主导产业，直接或间接地提高了公众的生活质量和全社会的福利水平；微观层面上，以交通事故为例，世行的专题报告称，京珠高速湖南与湖北段通车后，原有公路事故下降了2／3，广州段则下降了40％。

但问题的另一个方面，在缺乏“合适条件”下，政府管制中的中国收费公路垄断特征无处不在。按照主流经济学的理论，只要存在垄断，必然导致社会福利损失。围绕收费公路的每一个环节。从规划、投融资、运营到路政管理，政府行为贯穿始终。在利益的诱导下，“以路吃路”成为收费公路各利益主体的天然哲学，而为平衡各种利益关系，多头管理体制及管制体系“水到渠成”，投资、经营、交警、路政、车辆制造、技术监督部门，等等，均基于自身不同利益取向，无不争取更大的管制权或垄断权。“当一种具有公益属性的公共产品一旦被权力和利益强力裹挟，进而形成垄断，那么其对公共利益的杀伤力不言而喻，中国收费公路其实就已在事实上沦为了这样一个‘垄断’产品”。甚至可以说，中国收费公路制度一开始即培育垄断，典型的表征在于运输市场长期失衡，直接后果是迫使运输商不得不采取超载超限的方式来增加收入，在“目前的运输制度安排下，长途货运汽车普遍超载，实际运载量为限载量的3.6倍，但即使如此，仍只能达到不亏的微利境况”。超载运输使中国收费公路“布满地雷”，三两年一轮回的治理超载的“运动”自然成为路政部门的“理性选择”，但这种在“GDP的四分之一通过超载运输来实现的”背景下的整治不仅不可为之，亦带来社会福利损失，仅仅针对2005年席卷全国的治理行动“来推算，中国经济需要掏数千亿元来补偿几百亿的公路损耗，整治超载可能导致6000亿的额外成本。”

事实上，收费公路所造成的社会福利损失表现于结果上：对于绝大多数车流量远远达不到设计流量

的公路，路面闲置，资源净浪费的背后，大量车流因收费标准高仍旧使用原有的免费的低等级公路：而对于沿海城际或城市近郊公路，因为道路使用的弹性小，收费并没有抑制流量，但过高的收费标准使道路使用者不堪重负。2008年，广东珠三角地区道路收费约150亿元，其中70％转嫁于企业，直接提高企业的经营成本，降低竞争力。假设在道路全免费的情况下，将直接或间接多创造的GDP330-700亿元，大大高于同期道路收费额。换言之，目前的收费状态将导致200-500亿元的GDP净损失，约占该地区GDP的2-3％。

2、政策效率评价。

高等级公路实行收费制度是为了弥补财政资金的不足，目的在于经济社会的协调发展，因此，我国收费公路的效率原则是国民经济产出最大化，体现全社会公平，但私人资本介入，在收益最大化的驱动下，不可避免地偏离此种方向，导致国民经济的低效率。从技术的层面，收费制度的效率即是收益与成本之间的比较，由于缺失系统的数据信息，我们很难计算中国收费公路的政策效率，但有几点是清晰的：

首先，公路收费整体上不足以抵偿贷款利息。交通部门的统计信息表明，到2000年底，中国收费公路贷款余额约为5000亿，贷款利率按10％左右计算，利息约500亿，而同期收费额只有约400亿元，尚不足以弥补贷款利息，考虑到新建的收费公路形成车流量规模需要一段时间，但2000年以后的情况并非有所改善。同时，所谓400亿的收费亦是建立于“垄断性暴利”和社会怨声载道的基础上。由于建设成本和经营成本缺乏市场约束，中国收费公路的整体成本水平大大高于其它国家的可比成本，其中相当部分作为租金转移，因层层发包或管理不善造成效率损耗。统计表明，中国收费公路合理通行费平均为每车公里5分，而现行收费价格平均每车公里在0.3元以上，高出合理水平5倍多，但即使如此，绝大多数收费公路仍旧入不敷出，还贷无期；如有关部门对某省非经营性收费站的审计显示，在74个收费站中，预计还贷期超过30年的有33个，占45％，有6个还款年限过百年，最长者达756年；但另一方面，部分高速公路事实上成为“高价公路”，如京石高速在盈余6亿元以后仍照旧收费，北京机场高速自1993-2007年更创下投资12亿收费上百亿的“奇迹”，不可思议的是，中国高速公路大都作为优质股上市，毛利率也大都在70％以上，但既或如此，仍旧存在大额的政府补贴。2003年度，中国15家公路类上市公司中有8家公司如此。

其次。高昂的通行成本降低公路运输的竞争力及比较优势。和空运、水运、铁路运输比较，公路运输通达性更强，成本更低，灵活性更好。但中国收费公路的通行费价格已高于铁路，水运甚至航空运输。1998-2005年，平均每台机动车年负担过桥过路费约3000元，占汽车使用变动成本的20-25％，如此大的比重，必然降低公路运输的竞争力，并对整个国家经济发展和GDP增长产生连锁及放大效益。资料显示。美国每投资1美元公路可取得6美元的收益，中国仅为2.5美元，投资效益明显不足。

3、制度导向评价。

一项重大的制度变迁必然有其深刻的社会背景，并且具有某种导向功能。中国收费公路的制度安排深深打上“摸着石头过河”的烙印，同时横穿计划体制与市场体制之间，或者说，具有典型的“中国特色”。它在制度创新方面表现为三个特点：

(1)先天不足，导向模糊。中国收费公路始于个案，从个案演变为需求诱导下的自下而上的制度供给，虽然以准公共产品为理论支撑，但明显忽视了公共产品的基本属性，中国公路市场供给与全球公路网络的政府主导供给背道而驰。上世纪80年代中期以前，公路计划体制一统天下的制度变迁的动因在于利益驱动，按诺思的逻辑，变迁的初级行动团体发现潜在收益空间后，利用次级行动团体来获取变迁收益，成熟的法治系统以及政府对垄断的管制取向是制度变迁内置的条件，而在政府管制追求的目标与企业投资公路追求的目标一致时，收费公路事实上是利用公权逐利的载体。理论上，公路公共产品属性为基本属性，私人产品属性为衍生属性，即使存在巨大的需求诱导，以及政府财政投资不足，收费公路也应是公路网络的补充，并且必须引入竞争因素。30年来，在中国公路产业化过程中所折射的问题甚至被视为垄断者以公共产品的名义绑架了全社会的范本，因此，这种试验性质的制度创新的导向作用，随时间推移备受质疑不可避免。

(2)准公共产品产业化的“试验田”。产业化发展的动因在于：经济的快速发展；高等级公路的投资属性(建设成本高，投资大，回收周期长)和潜在的经济效益；国家及地方政府对交通建设的政策倾斜。等等。这些动因决定了中国收费公路作为准公共产品以产业化的形式存在的必然性。但问题在于：准公共产品一般具有天然垄断倾向，需要政府管制，中国收费公路的政府管制几乎涵盖了所有的方方面面，包括道路的规划与建设、收费及经营、维护，与道路相关的使用者或供给者行为(如限载、汽车准入)等。此种环境下，高等级公路产业化必然是垄断利润最大化，并在现实境况中导致一部分公路车流量更加“短缺”，另一部分道路却产生暴利。

(3)交易费用居高不下。中国收费公路的交易成本之高是不争的事实，按照制度经济学理论，降低交易成本是制度设计的内在要求，但恰恰相反，中国收费公路的制度安排却推动了交易费用的提升。具体来说，收费公路从立项、建设、营运、维护都渗透着计划与市场的博弈，权力因素影响甚至决定各种决策，随意改变立项及规划，层层发包的建设模式，以及居高不下的收费标准及维护，加大了道路建设的交易成本。而为抑制各种权力寻租和腐败同样也付出了高昂的成本。国家审计署的报告称，2007年全国34个高等级公路项目违规招投标、挤占挪用、损失浪费涉及资金超过160亿元。

三、结论：公路收费的“合适条件”

一般认为，上世纪80年代中国高等级公路的巨大需求，及政府投资短缺造就了收费公路的市场供给。它的制度特征是：过渡体制下由民间发起政府自下而上的制度供给，计划与市场胶合一体，准公共产品产业化。但是，作为基础性设施并且在大数情况下表现为公共产品的高等级公路，市场化的长远后果是什么?由谁来承担被私人所控制的不良后果的责任，有没有其他更优的制度变迁路径可选择呢?

事实上，制度变迁的过程是制度与组织的互动过程，目的是为了通过组织的不断完善来获得制度的收益，政府管制的本质在于权力的分配，不论投融资权责、收费标准、路政权力，核心是特许经营权及其衍生权力的配置；而中国收费公路的高昂通行成本，源自于管制状态下政府与企业围绕公路利益的博弈，这样的结果，违背了制度变迁的初始目标，掩盖了政府垄断利益集团对市场的侵蚀。在完全管制、放松管制、继续管制的制度变迁中，由于缺乏法制的保障平台，基于政府的自动扩张机理，政府目前对收费公路的管制本质上维护垄断，构筑寻租的门槛，同时，政府和企业的权力分配演化为不同政府部门对市场和管制权如何分配的博弈，而多头管制以及层层审查，则推高了制度变迁的交易成本。在政治体制改革滞后，权力与市场胶合的状态中，管制促成并强化垄断，垄断推高成本却是“黄金定律”，因此，自下而上的中国收费公路强制性制度供给不仅是利益驱动市场，也是利益驱动政府。

有人认为，随着政府财力的不断增长，政府获取改善交通的收益不再需要采取外部融资，收费公路由目前的“准公共产品”转化为公共产品，免费开放，同时经营期的到期，收费公路将道路经营权归还给政府，道路公司的退出完成了其作为次级行动团体的使命，由此可发生管制体制重大变化。但这种预期是善意的，但却忽视了基本的事实，一是在缺乏市场的有效监督下，政府及其职能部门的利益最大化不可能自动收缩；二是严重丧失效率和竞争力的收费公路不仅难以发挥对国民经济发展的网络性、基础性作用，相反将成为宏观经济紊乱，诸如金融风险的源头；三是以目前揭露的个案来看，收费公路的寿命未必比经营的年限更长；政府征税的转移损失未必较小，因此，政府财力增长只是必要条件。不是必然条件，只要管制的取向不变，收费公路对通行者来说始终会“走投无路”。

1940年，克拉克(Clark)提出了所谓有效竞争概念，将规模经济和竞争活力有效协调，旨在形成一种有利于长期均衡的竞争格局。规模经济于竞争活力具有对立性，为达到最大的产业经济效率。政府应以规模经济与竞争活力相兼容，实现有效竞争。这一论述可视为准公共产品产业化的“合适条件”：即政府管制垄断，促进竞争应成为收费公路制度安排的目标导向。审视30年来包括收费公路在内的中国一系列重大的制度变迁，斯图亚特・密尔的论述可能更有启发性：“比起个人来，时代更不容易出错――因为每个时代都有很多种看法，在随后的时代不仅会被认为是错误的，简直就是荒唐的：同样，有很多，如今被人普遍接受的看法，以后将会遭到拒斥；也有很多过去被人广泛接受的看法。却遭今人抛弃。”