上海探索试点海外技术移民制

20万海外人才留沪发展

“高植梧桐、有凤来仪”，近年来上海一直在不断探索人才引进制度。从1992年起，上海就不断制定出台一系列吸引海外人才来沪的政策，并在全国率先成立了留学人员工作的专门机构，为“海归”们在沪工作创业实行“零障碍”。其中，为海外人才推出的《上海市居住证B证》就是一个创新，这使得“海归”能够享受市民待遇。目前，申城每年为引进的具有中国国籍的留学人员办理落户便超过6，000人。其他外籍留学人员、外国专家等，从2002年至今，也共办理了7万余张。从2012年起，上海连续两年在“外籍人才眼中最有魅力的中国城市”榜单上排名第一。据上海市人保局统计，截至2014年10月，已经有20万名海外人才在上海发展，其中在沪常住外国专家8.8万人，数量全国领先，在沪回国留学人员则逾11万人。

经过十多年的努力，常年在沪的外国专家已有8.8万人，约占全国的1/6，其中获中国政府“友谊奖”的有43人，诺贝尔奖获得者两人，数量位居全国前列。上海外国专家局以组织实施“外专”、“高端外国专家”项目为重点，目前有十名在华外国专家入选中央，21名外国专家入选“外专”。

此外，近年来上海归侨、归国留学人员等数量大幅增加，新侨、“海归”逐步成为重要力量。上海要加快建设具有全球影响力的科创中心、自贸试验区，加快企业“走出去”以及推动区域经济协调发展等，积极引导数量庞大的侨智侨资发挥作用。

1997年，上海“海归”总人数不过1.5万人。那时，从国外回申城，许多人犹豫不决。而现在，去上海施展才能，已成为许多“海归”的第一选择。

2013年，有10，718名海外留学人员选择了上海作为工作地，上海的“海归”总数已经超过11万人，数量位居全国前列。在上海的“海归”中，拥有两院院士121名，占全市两院院士比例的70%以上；国家“973”项目首席科学家126人次，占比超过93%。“海归”中入选“”的高层次专家有1，068人，其中中央“”专家626人，上海“”专家442人。

高层次人才缺口仍然存在

诚然，我们看到了上海在打造“人才高地”的不懈努力，但高层次人才的缺口一直未能补上。尤其是倍受关注的上海自贸试验区，专业人才队伍与产业结构匹配度失衡的状况―直存在。

农工党上海市委去年年底的一项调研发现，自2013年挂牌成立自贸区至2014年4月止，上海自贸区的产业人才结构偏离度值为o.4。而当偏离度大于O时，即表明在区内产业中存在人才供不应求的状况。自贸区内产业包括金融服务、航运服务、商贸服务、专业服务、文化服务和社会服务六大领域，其产业结构的日趋国际化、知识化、信息化，使知识型人力资本逐步取代普通劳动力，成为区内产业经济发展的核心要素和最重要动力。但目前，大量国际化专业人才的数量和质量缺失，成为制约产业升级和发展的主要障碍。这其中既有现有人才存量和质量缺乏的原因，更有受到区内人才政策、法规及跨境流动的诸多限制的因素，使得区内所需人才难以根本到位。

自贸区管委会人力资源局去年曾对区内企业进行调研，也发现相当一部分企业对转型发展的关键人才一一高层次复合型的经营管理人才需求强烈，国际营运中心中有34%企业经营管理人才紧缺，其中需要高级管理人员的企业比例达到16%。而这一难题在一年后仍未得到缓解。

今年2月，上海市政协教科文卫体委员会课题组亦公布了相关调研，指出目前上海建设具有全球影响力的科技创新中心，亟须突破五大瓶颈制约：开放力度和有效度不够，上海跨国公司总部数量偏少，跨国公司研发中心的溢出效应较低，科技创新平台资源建设之滞后，也缺乏有国际影响力的会展论坛，更缺乏有国际影响力的工业自主创新品牌；政府与市场定位不清，行政审批相对繁琐，社会服务机构对企业创新支持不够；上海高端人才不足，作用发挥不够，人才评价激励机制有待完善；知识产权保护和成果转化不力；企业创新动力和能力不够。

同样，中共上海市委常委、组织部部长徐泽洲也看到了其中的危机，他认为，对标具有全球影响力的科技创新中心要求，上海在人才数量、人才水平、人才制度和人才环境方面还存在短板，包括缺少具有国际水准的大师和国际高层次创新团队、青年人才发展后劲不足、引进人才的门槛较高、人才流动还存在不畅不顺等。

为新兴领域人才移民

开辟绿色通道

如何吸引高素质的海外人才来沪发展？农工党上海市委认为，首先要解决的是人才信息数据的不断更新与支持机制。除推动上海人才现有存量向区内转移，农工党上海市委还建议从境内外引入高端人才，但目前中国人才“绿卡”门槛较高，手续复杂，对人才流动自由度产生一定影响。因此，降低上海办“绿卡”手续的复杂性，理顺申报渠道，为自贸区企业所需的国际研发、创新人才来回进沪提供更多便利性。徐泽洲也在今年两会期间，建议从国家层面加大中国绿卡制度建设，让全世界范围内的人才进得来、出得去，真正实现“广聚天下英才而用之”。

中国与全球化智库主任王辉耀表示，完善移民制度是国际通行做法，也利于储备智力资源，“中国‘绿卡’可能跟不上现在时展的需要，因为全世界都在挖掘和利用国际人才的红利。比如说欧洲一些非移民传统的国家，像英国、法国、德国、意大利，他们国家的移民人口已经占了他们国家人口总数的10%以上。从中国目前情况来看，我们的技术移民、投资移民都没有开放。比如说大量的人才到中国来，大量的外国留学生到中国来，大量的华人华侨在海外想回来的，这块的流动可能还需要更开放的人才政策。”

“”特聘专家、新能源汽车电驱动领域领军人物蔡蔚亦看到了当前中国“绿卡”的弱势，他提出目前新兴科技领域的人才成了移民中的“弱势群体”。

在蔡蔚看来，当前，我国科技移民管理可说是“九龙治水”，牵扯到组织部、公安部、外交部、教育部、科技部、人社部、外国专家局等部门。各部门各管一块，政策制定与政策执行脱节的情况就在所难免。“我们国家各部门在移民管理协调机制上存在着一种协调知晓而非协调执行的现象”。这种现象，早期许多“”专家有着亲身体会，“遇到过在国外的中国领事馆无法用‘’专家证办理签证的情况。工作人员称未接到上级关于‘’专家证的通知，只认外国专家局的专家证”。

蔡蔚建议，对于新兴科技领域的人才移民，移民审批时应该有一定的准入政策倾斜，当下我国应该让部门协调管理机制制度化、规范化，在技术移民事务上做到事前协调政策、考虑周全，事后统一政策、认真执行。“在建立可量化的移民评估制度的前提下，国家可以对新兴领域的科技人才采取加分政策，同时增加相关领域的移民配额，简化移民审批手续，为新兴领域的人才移民开辟绿色通道。”

而在去年，总理就已指出，中国全面深化改革的重要方面，就是释放各类人才的创业创新创造活力，拓展中外人才施展才华的空间。中国政府将继续简政放权、放管结合，营造公开、透明、可预期的制度环境，按市场规律和国际通行规则办事，让外国人在中国拿“绿卡”更容易，来华开展教学研究、投资兴业更便捷，知识产权更受保护。

抢占知识经济发展制高点

为了让人才“引得来”“留得住”，今年3月23日，中央政府的《中共中央、国务院关于深化体制机制改革加快实施创新驱动发展战略的若干意见》中提出，要实行更具竞争力的人才吸引制度，规范和放宽技术型人才取得外国永久居留证的条件，探索建立技术移民制度。持有永久居留证的外籍高层次人才创办科技型企业等，给予中国籍公民同等待遇。围绕国家重大需求，面向全球引进首席科学家等高层次科技创新人才。

对此，中国现代国际关系研究院世界经济研究所所长陈凤英表示，借助技术移民政策，中国可吸纳国家创新战略发展需要的人才，抢占知识经济发展制高点，“比如说我们（今年）两会中提出的很多战略，比如互联网+，就是IT产业方面的创新互联网（人才）；还有未来十三五的科技发展战略，需要高精尖技术人才’例如空间技术、智能机器人、生物制造等方面的人才。应该跟中国战略发展结合起来，这些人才就是我们缺的人才’就是我们需要进一步引进、开发的。”

3月25日，上海市副市长周波在上海市政协十二届十八次常委会议上发言时透露，2015年上海市委的“一号课题”一一“大力实施创新驱动发展战略、加快建设科技创新中心”，其形式成果考虑为“1+1+X”模式，围绕五个专题22个方面，共有54项任务。周波介绍，在改革措施方面，上海初步考虑有15个具体的方面要先行先试，在各项政策上争取国家支持，首要一点就是试点实施海外技术移民制度。

今年起争取在浦东率先试点

根据上海2015年人力资源和社会保障工作会议传递的消息，上海将创新人才政策和制度，探索在自由贸易试验区等部级综合试点区及相关行业先行先试。完善上海市海外人才居住证的功能，积极争取人社部授权，在上海市设立中国“绿卡”受理窗口。以高层次外国专家和留学人员为重点，以海外人才集聚工程和“雏鹰归巢计划”为基础，推进制度创新，制定实施更加开放的海外人才引进政策。

此前，张江平台经济研究院等单位就有关全球科技创新中心建设的先行先试思路进行调研。在对高层次创新创业人才进行调研时发现，“绿卡”受到普遍关注，专家人才要求获得“绿卡”的呼声比较强烈。

张江平台经济研究院的调研报告提出，“绿卡”办理的“绿色通道”应设立在创新企业、海外高层次人才集中的园区，并重点选择具有代表性的企业进行试点。如在张江高科技园区，可结合和记黄埔、尚华实业、三一重工、美满电子等企业的需求，选择原创研发创新型高新技术企业、具有国际影响力的新药研发服务外包企业、参与国际竞争与合作的先进制造企业、行业领先的跨国研发中心和跨国总部等科技型代表企业引进的海外高层次人才进行试点。

此外，对于已经获得中国“绿卡”的海外高层次人才，也要研究与其工作、生活有关政策的落实情况，提升服务水平，进一步落实“国民待遇”和“市民待遇”。

尽管截至发稿前，上海政府并未对外公开试点实施海外技术移民制度的具体措施。但根据澎湃新闻报道，浦东科委负责人曾表示，海外技术移民制度试点很有可能年内在浦东率先实施。

这意味着，借鉴其他地区的试点经验，上海今年将创新人才政策和制度，结合浦东综合配套改革试点，在争取到国家和市有关部门的支持下，探索在自贸试验区等部级综合试点区及相关行业先行先试，探索“绿卡”办理机制的改革试点。此举将加快科技创新领域的突出贡献类、任职类和个人投资类外籍人才“绿卡”办理进度，充分发挥“绿卡”在引进海外高层次人才上的特殊激励作用。