地方公路养护现状

由于国外发达国家的公路基础建设在二次世界大战结束后不久即基本完成，从20世纪60年代始，各国公路相关研究就逐步转向公路养护管理方面，积累了大量成功经验，实现了高速公路养护管理的法制化、社会化、专业化、市场化及养护作业方式的机械化局面。 基本能够保证高等级公路的高效运营，使巨额建设资金能够及时收回，并不断创造更大的经济效益和社会效益。而我国高速公路的运营管理仅有10多年，尚处于探索研究阶段，高速公路养护体制沿用了我国传统的集建、养、管、征一体的普通公路管理体制，满足不了高速公路养护的现状。 吉林省高速公路养护管理除具有全国高速公路养护管理的共性外，还具有自身的特点，为使吉林省高速公路养护管理顺利过渡到市场化阶段，实现高速公路现代化管理的目标，针对我省特点开展过渡时期的养护管理策略分析十分重要。 1国外高等级公路养护管理模式 美国公路的建设、养护和管理以州及地方政府为主。州际高速公路及国家公路系统由联邦公路管理局规划，各州负责项目实施及运营管理。管理机构除了进行路产、路政管理、巡视公路以外，还要负责计划、技术、财务、质量、环境的管理。公路养护不划分公路等级界限，按照AASHO养护手册，养护管理机构和养护作业机构的设置是按地理或行政区域划分的。管理机构一般把养护工程承包给私人养护公司，按照AASHO出版的《成员组织现场承包养护概况》和《典型承包养护工程工作和各种范围及单位成本》规定，管理机构以业主的身份负责承包工程的谈判，并监督合同执行和验收工作。养护公司的组织充分考虑到养护现场的距离及许可的时间因素，在人员及装备配置上充分体现了技术密集型的特点，全部作业机械化，技术人员和技术工人技能涵盖了养护作业的各方面。 英国的道路分干线道路和地方道路两个等级管理，干线道路由公路机构代表政府进行管理。在每个干线道路养护地区，公路机构和管理及限期承包商签订合同，机构和承包商之间没有合同，但是机构负责管理和监督限期承包商的工作。各地区的机构和限期承包商的主要任务是负责本地区路网的日常管理。养护管理人通常负责巡逻、调查和检查路网及其结构。 日本高等级公路的建设、运营管理和养护是由公共性组织———日本道路公团负责，主要业务范围包括高速公路及收费道路。在公团总部以下设有区域性的负责高速公路管理和收费的管理局。公团对公路负有养护责任，具体养护工作由其设置的管理局下的管理事务所进行。养护资金按照日本《道路公团法》的规定编报养护资金计划，经政府建设大臣批准后执行。 法国通过立法将高等级公路特许经营权授予公共事业机构持股的混合经济型公司，在国家规划、控制下负责高等级公路的建设、运营和养护工作。与其他国家不同的是，法国有专门为公路养护服务的机械公司。机械公司按照法国《道路、机械、维修及航空基地章程》进行管理，配有各种施工机械，机械公司独立于公路管理部门和养护机构之外，以合同方式与养护部门建立联系。 加拿大联邦政府负责由联邦直接投资建设的特殊性公路的管理，如国家园林大道、军事公路等，其余公路由各省政府负责管理。加拿大的公路养护管理工作，基本上是由私营承包商管理，采用总价承包的承包方式，使承包商在基础设施的维护上承担更大的责任，做出较长远的考虑。承包商受道路使用者及舆论监督，促使承包商提供尽可能好的道路服务。 政府能够腾出更多的时间对公路进行宏观管理，养护上能完成更多的工作量，养护工作的分配也更趋于均匀合理。综上所述，可看出国外几个经济发达、高速公路发展较早较成熟国家的高速公路养护管理体制各有各的特点，但它们有以下的共同点：一是养护管理体制统一，各级养护管理部门责任明确。 政府主管部门主要负责高速公路养护标准、法规的制定，承包商资质的审查，对承包商的监督管理及法律诉讼。二是养护管理部门的管理职能突出。 养护管理部门人员精简，主要职责是监督、合同及招投标文件管理、检验(检测)和评价养护结果，并根据养护结果决策养护计划及下一年度的合作意向。 三是养护工作的专业化、社会化程度高。养护管理部门将日常养护任务、大中修任务及其它工作任务以各种合同契约的方式委托、承包给各种专业公司、咨询公司，养护管理部门不设自己的施工队伍，养护管理与养护维修作业分开。四是养护工作市场化，引入竞争机制。养护管理部门把养护工作推向市场，不管是哪种形式的委托、、承包，各专业公司、人都是通过形式公开竞争机制获得某一部分工作的。 2吉林省高速公路养护现状 吉林省高速公路主要由省高速公路管理局负责管理，并依法对其他管理主体实施行业管理，包括路政、养护、通信、收费、经营管理等。2004年起，吉林省高速公路管理局以“管养分离、事企分开”为重点进行养护运行机制改革试点，以长余高速公路为试点单位进行市场化改革。2006年，在长吉高速公路实施了日常养护模拟市场化运作，进行内部成本核算、质量控制，并建立了养护质量与效益挂钩等激励和约束机制。目前，吉林省高速公路养护运行机制正处于从“统一领导、分级管理”的计划管理模式向市场机制转变过程，吉林省高速公路管理既有以高速公路管理局为代表的事业管理模式，也有东北高速公路股分公司吉林分公司和长春市高速公路股分公司的企业化管理模式，政事、政企、事企不分，管理机构重叠复杂。 造成上述现象的原因主要包括以下几个方面： （1）养护资金投入较低 吉林省正处于高速公路大规模建设时期，建设资金来源主要为地方自筹和银行贷款，高速公路的初期收益不仅用于运营管理，还要还贷，养护资金有限，难以满足主动性、预防性养护的需要，绿化美化费用只能满足基本维护，制约了高速公路养护水平的提高。#p#分页标题#e# （2）缺乏现代化的养护机械装备 吉林省的现代化养护机械装备主要集中于吉林省高速公路管理局，虽然其陆续配备了一定数量的养护设备，但随着养护里程的不断增加、运营年限的增长、养护维修数量的增大，养护设备配置已明显不足，设备的老化现象严重，难以满足高速公路养护的现代化需求。 （3）养护管理信息化水平较低 吉林省尚未建立高速公路养护信息管理平台，没有建立起完善的养护管理系统，数据采集、路况检测手段比较落后。每年的路况采集数据比较零散，没有形成系统的数据管理系统，不能实现路网状况评估、养护对策分析和养护计划优化等评价。 3吉林省过渡时期高速公路养护管理策略 大量资料显示，高速公路养护市场化是社会发展的必然趋势，然而这是一个长期过程，不能一蹴而就，本文针对吉林省的经济发展水平、高速公路养护管理现状提出计划管理模式向市场机制转变过渡时期的高速公路养护管理策略，主要包括： 3.1市场化养护管理政策法规的制定及完善 以高速公路养护管理市场化为目标，结合吉林省高速公路现状及前景预测制定符合市场化的养护管理政策法规，逐步形成较为完善的一整套公路养护工程管理、评价办法和检查制度。如公路养护工程市场管理办法、公路养护工程市场准入规定、公路养护工程招投标办法、养护定额编制办法、养护质量检查制度以及评价标准等，使公路管理机构进行工程管理和行业管理时能够有章可循、有法可依，减少管理中的人为因素，提高管理和决策水平。 3.2养护单位企业化管理 引入竞争机制，养护单位实行企业化管理，让养护职工思想转变，认同改革的必要性和紧迫性，改变在事业单位工作时期形成的某些观念，增强危机意识和竞争意识，为管养分离做好准备。 3.3现有养护人员持证从业，实现养护的专业化 针对高速公路养护管理的特点进行分类，设定相应资质考核标准及管理办法，加强现有养护人员的技能培训，养护人员须持证上岗，从而实现养护的专业化，并为管养分离做好准备。 3.4鼓励养护企业的成立并进行相应扶持 鼓励有条件的单位、组织或个人成立养护企业，在可接受的政策允许范围内对养护企业进行扶持，管理单位与养护企业实行合同管理，养护工程实行招投标制，逐步形成高速公路养护市场，使养护企业逐步具备一定的市场竞争能力。 3.5整合社会资源实现养护的机械化 就吉林省今后较长一段时期的经济发展水平来说，任何养护单位或组织集中购进大量的专业养护设备都存在一定的难度，并且存在学习到实际应用的过渡过程，应该鼓励养护企业充分利用养护部门、科研、重点实验室、学校的养护机械和人力资源，实现养护的机械化。即养护企业初期通过租赁、聘请的方式整合社会资源完成养护工作。当然这种做法要以规范的养护定额为基础。 3.6适时实现管养一体向管养分离转变 管养一体的方式容易造成管养之间责任不清，由于封闭管理，缺少竞争，造成养护队伍效率低下，难以适应和满足不断变化的高速公路管理的需求，建立管、养分离的养护体制已逐渐成为共识。由于养护市场的形成受多种因素综合影响，需要较长的过程，因此管养分离要分步、适时实现，即先实行养护用工、材料、设备市场化，待养护资金有所保障、政策法规基本成熟、省内养护企业初具规模或省外养护企业能够较好承担我省高速公路养护工作时，即可实现管养分离，使高速公路养护真正实现市场化。