地方政府性债务审计现状探析

中图分类号：F230 文献标识：A 文章编号：1009-4202（2013）11-000-02

摘 要 近年来，我国地方政府性债务情况复杂，规模庞大，存在着一定的债务风险。本文分析了地方政府性债务的现状，指出了对之审计的重要意义，提出要创新债务审计的方式方法，以做好地方政府性债务审计，切实揭示和反映出存在的问题和运行风险，督促各级地方政府规范债务管理。

关键词 地方政府性债务 审计 独立性 问责机制

近年来，为应对国际金融危机的严重冲击，我国实施了积极的财政政策和宽松的货币政策。在新形势下，一些地方政府债务呈现出规模不断扩大、债务主体多元化、债务管理不规范、监管机制不到位、导致债务风险明显上升的杂乱局面，财政风险日益显现，对正常预算执行造成的冲击已不容小觑，为社会的健康发展埋下了隐患，应引起我国相关方面的高度重视。

一、加强地方政府性债务审计的意义

由于宏观经济下行压力加大，近几年来，地方政府经济增速出现了不同程度的下滑，各地因财政压力而带来的举债冲动增强。债务这把“双刃剑”，用得好会加快地方社会经济的发展，但倘若使用不当，则会引发财政危机、金融危机，影响国家安全和社会稳定。因此，做好地方政府性债务审计，对防范经济风险、保持经济平衡增长有重要的意义：

首先，利用审计对地方性政府债务的存在情况进行全盘摸底，为建立健全地方政府举债融资机制提供依据，从而来规范举债方式和完善运转模式；其次，利用审计监督并规范地方政府性债务的投向和结构，使之与中央政策要求相符，有效促使其进一步转变经济发展方式；再次，利用审计能及早发现漏洞，揭示问题，提出防范和化解风险的有效措施；最后，利用审计可以加大资金的利用率，严惩违法乱纪问题，确保反腐倡廉建设长足有效的推进。

二、地方政府性债务的现状

地方政府性债务是政府以财政资金为主要还款来源，用于弥补财政正常收入之不足的各种负债，分为地方政府负有偿还责任的债务、地方政府负有担保责任的债务和其他相关债务三大类。从近几年的审计情况来看，我国地方政府性债务在借入、使用和管理中暴露出了一些问题，具体表现在：

（一）债务规模较大，底数不清

有的地方和相关部门对政府债务管理工作不够重视，债务数据统计不全面、不客观，甚至虚报数据，掩盖真实债务状况。

（二）超财力举债，偿债能力低

根据国家审计署公布的2012年审计数据，被抽查的36个政府中约三分之二债务规模比2010年有所增长，三分之一债务增长率超过20%。由于偿债能力不足，一些政府只能通过举借新债偿还旧债，有5个省会城市本级2012年政府负有偿还责任债务的借新还旧率超过20%，2个省会城市本级逾期债务率超过10%。

（三）举债监管不严，管理不善

举债缺乏长远科学合理的规划和严格的项目可行性论证，更多地体现为领导意志。有些政府在财政预算中未纳入或部分纳入债务，使债务脱离了必要和有效的监督，严重加大了地方财政部门突发性或计划外的偿付压力，最终导致财政资金正常运行无法开展。

（四）违规举借外债

近年来，政府变相举债融资的手段呈现多样化，不仅包括信托贷款、融资租赁以及售后回租，还包括发行理财产品、BT（建设-移交）、垫资施工、甚至违规集资。这些融资方式隐蔽性强，不易监管，蕴含新的风险隐患。

三、加强地方政府性债务审计的策略

我国的政治经济体制决定了地方政府不是独立的债务主体，中央政府最终会为地方政府的债务兜底，但这并不意味着，地方政府的债务可以无限度扩张。为了让我国经济稳定健康发展，不妨在方式方法上尝试创新，做好地方政府性债务审计，切实揭示和反映出存在的问题和运行风险，督促各级地方政府规范债务管理。

（一）组建高素质审计队伍，适当引入注册会计师审计

打破界限，吸纳各方经验丰富、素质精良的专业审计人员组建审计小组，充分发挥整合优势，建立政治素质高、业务素质高、职业素质高的审计队伍。不断加强培训，引导审计人员树立主动学习和终身学习的理念，促进审计观念的创新，推进审计手段和方法创新。采取公开招标方式，适当引入注册会计师审计，弥补政府审计独立性不够的缺点，审计费用直接由被审计对象的上一级政府部门或者审计部门直接拨付，增强审计的独立性。

（二）开辟新的审计模式，提升审计独立性、可信性

审计部署应统合全国审计系统的力量，上下联动，组织不同级次和不同领域的债务审计，建立信息共享机制，全面把握地方政府性债务信息，充分发挥审计的查错防弊功能。改“同级审”单一模式为“上审下”、“交叉审”、“同级审”相互结合的模式，把对本级政府的干预和影响性降低到最低程度，确保审计的独立性，方便审计人员做出客观公正的判断，最大限度发挥出审计的职业潜能，得到高度可信的审计结果。

（三）深化预算执行审计，健全预算管理制度

每年进行审计预算执行时，应将政府性债务预算编制、调整、执行情况纳入审计范围，审查分析财政部门债务管理情况，达到控制债务规模及防范债务风险的目标。对于尚未出台相关管理办法的地区，审计机关应开展债务专项审计或审计调查，向地方党委政府提出尽快出台管理办法的建议。加大对地方政府性融资平台的审计监管力度，规范其融资运作，抑制过度举债。

（四）融入经济责任审计，强化审计问责机制

对比地方经济增长与政府性债务之间的变化情况，评析债务率、偿债率、逾期债务率等一系列指标，提请督促地方政府主要领导对债务风险引起高度重视，严格规范政府债务管理。通过常规性经济责任审计可以尽早暴露问题，及时关注和处理。摸清领导干部任期内债务规模，正确分析债务形成原因，严查违规举债、违规担保、截留挪用债务资金等问题，明确责任主体，依法追究相关责任人，如重大违法案件，移交司法机关处理。经由审计监督，地方政府的行政权力得到了理性制约，地方政府领导干部举债行为的盲目性、随意性也将有效抑制。

（五）加大绩效审计力度，确保资金使用效率

为确保债务资金的使用效率，审计部门应定期开展对地方政府性债务绩效审计，从债务资金的支出投向为切入点，对各债务资金项目逐一进行审查，尤其是重大项目，以地方经济发展匹配性、项目举债可行性、债务资金的投向与举债初衷一致性、项目债务资金管理规范性等标准来审查具体项目建设。对竣工项目的经济、社会效益以及偿还能力等逐一进行绩效评价，以此推进地方政府建立债务资金使用监督机制，避免地方政府债务的低效扩张，保证债务资金使用的安全性和有效性。

（六）提出审计建议，规范债务管理机制

审计机关作为防范与化解地方债务风险的“安全卫士”，地方政府性债务管理机制的作用不仅体现在审计过程中发现漏洞、揭示风险、查实问题，还体现在审计后续环节，即深入剖析总结、提出可行建议、合理转化成果。最后要针对现存问题，如债务风险、融资模式不足和债务管理机制缺陷的基础上，提出如何有效加强政府性债务管理、提高资金使用效益的合理化建议，并对审计结果全程跟踪，确保查出的问题落实、整改，提出的合理化建议予以采纳，充分发挥审计的建设性作用。

参考文献：

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