社会治理与治理模式

摘 要：社会主义市场经济发展进程中，由于利益格局发生调整，产生一系列矛盾与冲突，进而影响到社会的发展与稳定。党的十八届三中全会提出国家治理体系和治理能力现代化，如何应对这些社会问题所带来的机遇与挑战，使经济发展与社会进步同频同振，有效地进行社会治理至关重要。通过对社会治理基本问题的理论展示，运用马克思主义原理，提出基本思路与发展路径，希冀对社会治理的政策与实践有所裨益。

关键词：矛盾；社会治理；治理体系与能力现代化

中图分类号：D630 文献标识码：A 文章编号：1003-3890（2014）05-0042-04

一、社会治理的理论构成

（一）社会治理的基本概念

马克思主义认为，生产力决定生产关系，经济基础决定上层建筑，任何政治因素毫无疑问必然会反映到经济因素上来。社会治理也不例外，应当与所在历史发展阶段的社会基本状况相匹配，恰当反应社会结构的内在需求，只有总体把握社会经济状况，才能有效选择社会治理的模式。

社会治理在基本概念上分为广义和狭义。社会治理从广义上说，是指管理主体对政治、经济、文化、社会各个方面进行全面、系统的管理。而狭义的社会治理则指除政治、经济、文化系统外，仅限于与之相并列的社会系统的管理。关于社会治理的定义，理论界存在争议：一种观点认为，社会治理主要是政府和社会组织对社会进行管理，主要目的是促使社会系统协调运转，促进社会系统的组成部分、社会生活的多个不同领域全面协调发展，使社会发展的各个环节和谐有序进行，达到对社会治理的组织、协调、服务、监督和控制的目的；另一种观点认为，社会治理是存在于一定共同价值的基础上，人们处理社会事务和提供社会公共服务，并在此基础上进行治理的过程。社会治理主要通过社会组织和政府进行，他们通过共同协商、研究、决策，最终建立起社会治理的模式。社会治理的对象是社会事业、社会事务与社会价值，其最终目标是促进社会和谐发展，构建公平、公正的社会秩序，从而提高社会效率。笔者认为，立足我国当前和长远的实际情况，同时考量价值要素、制度要素和技术要素三个层次，由此得出结论：社会治理是指党委、政府和社会组织等管理主体通过计划、组织、服务、领导和控制，合理配置社会资源，协调公共利益与社会发展，实现公平与正义目标的社会活动。

（二）社会治理的属性

社会治理具有自然属性和社会属性。在自然属性上，通过治理活动对社会的人、财、物资源合理配置，有效协调产、供、销等市场要素，实现生产力科学组织与发展；在社会属性上，有效协调不同群体之间的利益分配，促进人与人之间和善的社会关系，使生产关系与社会制度协调发展。社会管理的价值与目标归根结底是为了公共利益，实现社会的公平与正义，使社会发展有序、健康和高效运转，从而实现人的全面发展。正如张康之在《社会治理中的价值》一文中曾经论述到，虽然公平、公正、秩序与服务、效率、和谐等，都是社会治理的基本价值，但是，在社会治理体系中，这些基本价值的构成方式是不同的[1]。在传统型社会治理模式中，其核心价值体现在秩序方面。在管理型社会治理模式中，其核心价值体现在公平与效率。而在服务型社会治理模式中，作为一种新型的社会治理模式，其核心价值体现在服务，其他的核心价值都必须服务于、从属于这种价值。社会治理反映了能动与被动、自发与强制，以及服务与管理的有机结合，是秩序、规范与人性的综合反映，其价值的实现需要调动方方面面的积极因素，有效发挥社会庞大系统工程的功能与作用，重要的是，建立健全利益协调和社会平衡的调节机制，遏制、减少与消除的行为，实现人与自然、人与社会的和睦相处与全面发展。

（三）社会治理主体

社会治理的主体，在传统社会里政府是主要的方式，在治理的方法上多呈现为人治，它们包揽一切事物，对社会实施组织化管理，以至于弱化了其他管理主体的作用，造成管理效能低下，寻租现象严重，出现了畸形社会发展的不良态势。随着社会的发展与进步，出现了许多新型的管理主体，它与政府协同治理社会，从而不断推动社会进步。正如治理理论创始人罗西瑙所言，统治是政府依靠国家的强制力量来实现，而治理是一种靠共同目的为支撑的活动，其管理主体不一定是政府，同样也并非完全依靠国家强制力量来实现[2]。笔者认为，社会治理的主体：一是各级党委，作为执政党，党委对社会治理具有领导作用，是社会主义建设事业的坚强核心。由于人民的利益就是党的利益，除了人民的利益之外，党没有特殊的利益，所以，党本身就是全体社会公民的代表，因此，作为党的具体化的各级党委是最根本、最重要的社会治理主体。二是各级政府，政府作为社会管理的主体发挥了主导作用，它与党委一样，能够有效调动不同社会资源，协调社会利益关系，对社会稳定与发展所起的作用不可代替。三是社会组织，社会组织作为新型社会治理主体，其产生和发展打破了政府治理的唯一模式。一般而言，政府治理具有强制性，而社会组织的治理具有非强制性，因此，面对纷杂的社会状况，社会组织治理比较政府治理而言有其优势。但是，我国的社会组织起步时间不长，尚不发达，故其对社会治理的功效有待于进一步发挥。据统计，截至2010年底，我国依法登记的社会组织已经超过43.9万个。每万人拥有社会组织的数量，法国达到110个，日本达到97个，美国达到52个，阿根廷达到25个，新加坡达到14.5个，巴西达到13个，而我国仅为3.37个[3]。四是公民，公民既是社会治理的对象，也是社会治理的主体，如果仅仅将其作为被治理者，那么就大错特错了。社会治理的任务就是要动员和教育公民，将其纳入管理主体的范围，自我服务，自我教育，自我管理，进一步发挥自治功能，才能实现有序社会目标。需要说明的是，当前有一种怪论，即崇拜西方的社会组织治理和公民自治，而忽视与排斥政府治理的作用，这是极其错误的。现在有一种观点叫“小政府、大社会”，相对于传统的政府治理模式而言，或许是一种进步，但过分迷信或夸大社会组织的作用，有意或无意的削弱政府职权，很有可能使社会管理误入歧途。国家权力来自于人民授权的判断，已经成为当代政治理论不可反驳的公理性论断。就我国而言，党的领导地位的确立与巩固，是人民协议选择的结果。从新民主主义革命时期至今，中国人民用实际行动表达了对党的拥护和支持，这表明党的领导地位来自于人民的授权。这个领导地位具有不可动摇的正当性，这种正当性决定了它具有独占性、不可阻碍性、不可抗拒性和不可侵犯性。意大利学者普特南提出“强社会、强国家”[4]的治理模式受到北欧多国政府的青睐，政府与社会合作模式的观点具有代表性。笔者认为，我国应当构建党领导下的科学、普惠、普适的综合性社会治理体系。剧变、人亡政息、社会倒退就是忽视党委和政府的推动力量之恶果。正如学者陆文荣所言：“在中国，政府作为社会治理的主体，其推动作用不容忽视，因此我们在研究中国公民社会相关问题的时候必须看到，政府这只推手仍然掌握着重要的资源，其在社会治理的过程中扔发挥着举足轻重的作用。”[5]

（四）社会治理、社会管理与公共治理

社会治理，有人称之为社会管理，也有人称之为公共治理，甚至有人认为三者系三种社会治理模式，往往在理论和实践上产生模糊认识。笔者认为，三者虽然表述不同，但在性质上具有同一属性，基本涵义也大体一致。首先，目的相同。均是为了发挥政府、社会和公民等多元治理主体之作用，促进秩序优化和社会和谐。其次，主体相同。即政府、市场主体、社会组织和公民等多元和混合的管理主体。其三，方法相同。即均采用柔性与刚性相结合的手段与方法，对社会进行治理。当然，三者的不同表述也表明了治理策略与重点上的不同差异：社会管理侧重于党委和政府在社会治理中的责任，强调其主导性价值；社会治理侧重于多元治理主体的共同责任承担，强调其共同性价值；而公共治理更关注于公共政策、公共关系和公共产品，强调其公众性价值。

当前，社会治理方面存在很多问题：既有宏观上的问题，也有微观上的问题；既有治理主体与范围上的问题，也有功能与机制上的问题。朱勇同志将其总结为“七重七轻”：重经济建设、轻民生保障；重物质丰富、轻思想道德；重静态治理、轻动态治理；重各自为政、轻通力协作；重普遍管理、轻特殊治理；重治理管控、轻服务尊重；重实体治理、轻虚拟治理[6]。围绕上述问题与差距，笔者认为，社会治理的任务：一是增强治理主体对社会治理重要性、必要性和适时性的认识，创新社会治理的思维方式，有效调动参与社会治理及其创新的主动性、积极性和创造性；二是遵循社会治理及其创新的基本原则，立足中国现实，放眼世界变化，继承和发展传统治理方式，吸收国际文明发展成果，使其符合人类社会发展的普遍规律；三是建立健全社会治理体系，加强社会治理主体工作协同，实现社会治理的制度化、法治化、人性化和科学化。

二、社会治理模式

（一）社会治理模式的分类

向春玲教授认为，社会治理的模式主要有政府主导型模式、市场治理型模式和社会自治治理型模式，认为按照“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的社会管理模式，应当归属于政府主导加上社会自治的治理模式[3]。学者张康之则认为，建立在服务基础上的公共管理是一种新型的社会治理模式，其具有明显的“德治”特征。从人类社会治理发展进程来看，它的发展趋势是从“权治”到“法治”再到“德治”的过程。“权治”是农业社会的基本治理模式，它的模式是用权力去治理社会，是一种统治型的社会治理；“法治”是工业社会的基本治理模式，人们通过制定法律、实施法律来治理社会，是一种管理型的社会治理；“德治”是后工业社会的基本治理模式，它是以公共管理为形式的服务型社会治理，提倡人们用道德治理。权治、法治和德治代表了三种不同的社会治理行为模式，在不同的社会治理中发挥着不同的作用。在统治型社会治理模式中，以权治为主，主要体现出来的是以法治和德治为辅助手段；在管理型社会治理模式中，是以法治为主，但是在法制健全和规范的情况下，也有着权治的内容，而德治是被排除在外的；服务型社会治理是以德治为主的，但它把法治与德治有机的结合在一起，当然，在管理过程中，也会包含一些权治的内容，但权治仅仅存在于一些特定的领域，并且是受到严格限制的，且不经常使用。不论对治理方式如何表述，但相对于传统模式而言，在主体上范围进一步扩大，在方式方法上内容更加丰富，在治理功效上效果更加明显，正如学者孙晓莉所言：“社会治理模式的变迁是对传统社会管理方式的一次重大变革，即由行政集权式向民主式、参与型转变。”[7] 不仅如此，在目标追求上，“治理是一种新的政治型式，实现治理的关键是建立现代制度或实现制度创新。”

（二）当前我国社会治理模式的选择

社会治理的核心问题是，恰当处理政府与非政府组织以及各类社会主体之间的各种利益关系，倡导社会的共同精神，即坚持政治平等，鼓励团结与合作，提倡信任和宽容，强调权利和义务的一致性，建立起政府―社会―市场良性互动的社会治理新格局。关于社会治理的路径，学者陆文荣认为关键在两个方面：一是引导规范各种社会组织的发展，培育时代新公民；二是重构政府和社会的关系，既利用政府的组织资源，又刺激集体行动的发生。并且进一步认为，村民自治与居民自治这两种社区治理模式，作为人民群众的伟大实践具有重要意义，应当继续发挥其功能以适应社会管理的实践需求。学者杨党校认为，社会是一个由低级到高级，由简单到复杂的发展过程，相应的，人类社会治理也应从统治型到管理型、再到服务型治理方式演变，在路径与对策上应从以下四个方面着手：（1）转变政府职能，确立服务型政府的新定位；（2）扩大参与型基层民主，提高社会治理的能力；（3）根据转型时期社会利益结构的变化，在社会治理方式上进行多元治理；（4）倡导公共精神，加强道德立法，在社会治理中实行德法同构。

当前，社会治理路径选择上的难题：一是社会组织正在孕育和发展之中，其功效发挥随着社会主义市场经济体制的建立，有一个不断健全与完善的过程。因此，各级党委和政府应当对社会组织的发展给予适当、合理的支持，促进其成熟，并因地因时制宜，在党委和政府的监管之下，逐步让社会组织承担适当的管理职能。二是村民自治与居民自治，包括商会、行业自治尚不成熟，与传统的文化格格不入，很多地区自治功效徒有虚名，一盘散沙，加重了政府治理的负担与责任。应当重构中国传统的乡土社会结构，充分发挥基层组织和家族领袖的作用，让新型的村民自治组织真正立足于基层社会。三是政府治理滞后，应当更新观念，创新模式，强化职能，尤其是在当前社会转型、利益格局变动的新形势、新任务下，应当建立应急管理机制和社会风险评估机制，提升治理能力，有效预防和妥善处理与突发性事件，促进社会和谐和经济繁荣。

（三）国家责任与社会责任分担

江平教授认为，改革开放以来我国法治有四条主线：一是人治和法治，二是国家与社会，三是公权和私权，四是从法制到法治。难能可贵地从法学的视角实事求是分析了中国社会存在的问题，抓住了要害与症结，展望了社会主义国家法治的进步。比如江平教授在解读国家与社会问题时认为，以前国家对社会治理干预过多，经济计划完全由国家行使，甚至涉及到老百姓的日常生活、老百姓的教育、婚姻、生育等一切都没有完全的自。改革开放以来，中国发生了大的变化，给予社会和老百姓更多自治的地位。社会要讲自治，社会也有自己的职能，国家不应该任何事情都加以干预，在经济发展、家庭婚姻等方面应有自主的职能。改革开放以来，国家在社会管理方面做出了一些重要改变，给企业松绑、给企业放权让利，给企业更多的自，这就是一个典型的例子，国家不再来干预一切，在教育、医疗方面社会被赋予了更大的自。国家和社会在改革开放过程中有着非常重要的基础作用，强调国家的作用就是指国家依靠强制力来进行管理，强调社会的作用更多地是强调社会公平正义。这种转变也是法律理念的转变：过去法律是国家实现专制的工具，现在法律是实现公平正义的工具。

由于东西方在文化背景、社会基础等方面存在着差异，所以在社会治理方式上存在着明显的不同，正如学者马小红所言：“中国社会的治理以人情为核心，以道德为基础，社会治理以由里及表为主；西方社会则以理性为中心，以制度为基础，社会治理以由表及里为主。”长期以来，我国社会治理的方式建立在党委、政府管理社会“一统天下”的基础之上。半个多世纪以来，特定条件下的这种模式的确发挥了重要作用，然而，随着市场经济体制的建立，社会的治理面临诸多挑战，因此，必须打破传统的管理模式，建立起政府治理为主导，社会各个部门与群体共同参与，民众自我管理与约束的协调联动的多元社会治理结构，即着力打造“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的社会治理新格局，正如张越同志所言：“同频同步、共振共鸣、应时应变、自省自觉”，从而促进社会秩序的根本好转。孙晓莉提出了多元社会治理的观点，认为其基本内涵包括：（1）社会治理的主体是多元的，既包括政府，也包括一些社会组织，政府在社会管理中一直承担重要角色，近几年，一些社会非营利组织、公民社会、市场化组织的作用逐渐凸显，其作为政府的重要补充力量逐渐发挥重要作用。（2）社会治理的手段是复合的，其中既包括市场化组织通过市场化手段提供公共产品和服务，也包括政府通过行政或者市场手段提供公共产品和服务，还有非营利组织通过市场化手段或者社会动员手段提供公共产品和服务。多元化社会治理模式的特点包括，多元社会治理模式的运行以法治为基础；多元社会治理是一种互动的过程，以协商、参与机制为基础；多元社会治理主体之间是相互协作的关系，追求公共责任的实现等。我国治理结构体现了多元社会治理思想，一是主体多元，既包括法官、检察官、警察、工商、税务、土地、环保等执法、司法群体，又包括各级党委、人大、政府、政协等权力机关，还有村委会、居委会、行业组织、社会团体及民众的广泛参与；二是方法复合，既包括行政手段、司法手段，也包括群众自治方式；三是以法治为基础，该体系运行既反映了事权的运作过程，又体现出宪法与法律的正确实施。

参考文献：

[1]张康之.社会治理中的价值[J].国家行政学院学报，2003，（5）：20-23.

[2]詹姆斯N・罗西瑙.没有政府的治理[M].南昌：江西人民出版社，2001.

[3]向春玲.社会管理创新是我党面临的新课题[EB/OL].（2011-03-07）.

[4]普特南.使民主运转起来[M].南昌：江西人民出版社，2001.

[5]陆文荣.社会管理：概念界定和中国经验[EB/OL].（2011-03-02）http：///news/147193.htm.

[6]李光明，陈丽平.朱勇代表：创新社会管理要避免七重七轻[N].法制日报，2011-03-05.

[7]孙晓莉.社会治理模式的变迁[N].学习时报，2005-06-13.

Social Governance and Governance Mode

Wang Yuefei

（ High People's Court of Hebei Province， Shijiazhuang 050051， China）

Abstract： In the development process of the socialist market economy， the adjustments of the structure of the interest give rise to a series of contradictions and conflictions which in their turn to the development and stability of our society. The third plenary session of 18 of the CCP has put forward to the modernization of the national management system and management ability， how to deal with these opportunities and challenges brought by this social issues， make sure the economic development and social progress in harmonious rhythm， and effectively govern our society are crucial. In this paper， the author is theoretically interprets several basic issues in social governance， to utilize the principles of the Marxism， and to put forward to basic mentality and developmental paths， wish for benefit slightly to the policies and practices of the social governance.

Key words： Contradictions； Social governance； The modernization of the management system and management ability