中国城镇化发展中的问题研究

【摘要】本文结合我国的具体情况和必要的实地调查研究，分别从人口、土地、环境和制度四个方面分析了中国城镇化发展中存在的问题，结果表明：目前我国城镇化面临劳动力转移巨大和安置问题；土地城镇化明显快于人口城镇化；城镇化过程中的资源约束和生态环境破坏严重；城乡分割的政策壁垒导致资源无法公平自由流动。

【关键词】城镇化；问题研究；中国

一、中国城镇化发展中的人口问题

1、需要转移的农村劳动力数量巨大

目前，我国农业劳动力占就业总量的44.8%，与农业产值仅占GDP的12.6%的状况极不相称。农村人口人均资源占有量低的局面没有根本缓解。通过减少农民实现富裕农民，解决农村发展人地关系紧张的深层矛盾，需要进一步转移农业劳动力，才能增加农村人均资源的占有量[1]。据农业部测算，我国需要转移的农村劳动力数量在1.5亿人左右，每年转移800万农村劳动力的任务需要通过推进城镇化进程来实现。

2、城镇基础设施和公共服务的范围和对象没有实质性的延伸和扩大

近年来农村劳动力在城乡间的流动大大推进了城镇化进程，流动人口虽然实现了就业的非农化，却没有实现身份的市民化。现行户籍制度把大多数农村流动人口排斥在城市公共服务体系之外，城与城之间的流动人口也难以均等地享有居住地的公共服务，农村人口的平均资源占有状况并没有得到根本改观，城镇公共服务的范围和对象也没有实质性的延伸和扩大，使得城乡收入差距还在扩大[2]。

二、中国城镇化发展中的土地问题

城镇化实质上是人口与土地两个层次同步转型的过程[3]。然而，长期以来，城镇化被狭义地放大了城市（镇）房地产业的发展，出现了土地城镇化快于人口城镇化的趋势。而且，在这一过程中还出现了乱占耕地现象。近年来，我国城市发展的空间失控现象严重，突出表现为城市以一种粗放地方式快速蔓延，大量占用耕地，造成了大量的失地农民。

三、中国城镇化发展中的环境问题

1、城市发展和生态环境容量之间的矛盾越来越尖锐

城镇的形成发展与环境条件密切相关，其发展依赖于良好的自然环境，同时也深刻影响着自然环境。随着工业化水平的不断提高和可利用资源的相机减少，城市发展和生态环境容量之间的矛盾会越来越尖锐。在过去的半个多世纪里，我国城镇化发展的资源环境基础或消耗行为都发生了很大变化。首先，城镇的土地和淡水两大资源的直接占用或消耗所占的比重还不高，但在人类生态系统直接或间接诱发的物质消费法则下，全国城镇化发展使用的土地资源占用比例达到20%以上，淡水资源的占用比例达到30%以上。其次，尽管能源和矿产两类资源的开发和利用只存在于点、线的空间形式，但其资源消费的80%及以上都发生在城镇系统范围之内。

2、排放废弃物的数量超过了自然环境的净化能力

从我国东部地区来看，相当一部分小城镇在实现工业化过程中，忽视了环境保护，乡镇企业的“三废”问题没能及时得到妥善处理，城镇内的生活垃圾和废水也不能及时清运。至于西部内陆地区尽管乡镇经济不太发达，但城镇化滞后对生态环境所造成的负面影响同样是不容忽视的，我国92%的乡镇企业分布在自然村，7%在建制乡镇，1%在县城。这种遍地开花式的、分散发展的乡镇企业布局对企业治污无疑造成了很大困难。因此，城镇化的物质消费需求使得整个国家的资源环境基础面临越来越大的压力，人口、经济与资源环境协调的问题越来越突出。

四、中国城镇化发展中的制度问题

1、缺乏区际城镇化的协调政策

最近几年来，我国在城镇化政策调控方面，一个主要问题是城镇化政策的行政化和地方分割化。现有不少地区在城镇化和城镇建设的推进方式上，存在着用行政推动代替市场推动的倾向。这种行政性政策推动型的城镇化主要表现在三个方面：

（1）政府行政机制超越市场机制，成为影响城镇化资源配置的基础性机制。市场化投融资机制作用的深度和广度明显不足，民间资本和国外资本参与城乡公共品建设积极性不高，城乡产业融合主要是依赖于政府行政性政策，城乡资源融合的市场机制主导地位还没有确立[4]。

（2）在推进城镇化建设的行为主体结构中，政府往往处于较为重要的地位，企业和城乡居民主动参与不足，尤其是农村居民还没有真正成为城镇化主体。政府在城镇化过程中往往重“城”而轻“市”。

（3）在现行行政体制和财政体制下，许多区域城镇化过程，实际上是不同规模、不同层次的城镇之间以地方政府为主体分散进行城镇建设的过程。因此，在较大区域范围内，由于各区域城镇化政策的制定都是从本区域自身利益最大化出发的，区际间的城镇化政策缺乏协调性，致使区域城镇体系中城镇定位不清、功能雷同，不同类型的城镇之间难以形成有效的分工协作关系，难以提高区域城镇体系的综合效益。

2、城乡分割的政策壁垒阻碍了资源无法公平自由流动

改革开放以来，为了推进农村城镇化，我国在户籍制度、劳动就业制度、社会保障制度教育制度等方面，进行了一系列变革，推动了城乡融合，但阻碍城镇化发展的城乡分割政策壁垒还没有完全打破，城乡资源公平自由流动和充分竞争的宏观环境条件还没有完全形成[5]。

（1）户籍制度上附着的城乡利益差别政策没有根本改变。劳动力在城乡间自由流动和迁徙是城镇化实现的重要条件。我国目前有些地方虽然实行了城乡一体化的居民登记制度，但附着在户籍制度上的城乡利益差异性政策问题并没有得到根本解决，社会保障政策、就业政策和教育政策等城乡分割的局面没有完全改变。

（2）土地产权结构不合理，土地产权市场政策不完善。我国当前农地产权制度不健全，是一种半独立型的产权制度安排，农民没有拥有完全的农地可持续产权，农地产权自由交易市场还没有建立，尤其是农地产权交易的监管政策没有建立起来，农民不能在农地产权交易中获得所有的市场交易收益。这是造成现实中农地被征用后农民成为无业、无土地、无保障的新“三无”人员，城镇建成后成为无产业支撑和无人流、物流聚集的空壳城镇等现象的最根本原因。

（3）推动城乡生活方式和文化价值融合的政策有待于进一步强化。城镇化发展，不仅是城乡产业融合，更主要是城乡生活方式和文化价值观念融合。当前我国各地区在推进城镇化过程中重视的主要是城乡产业融合发展，尤其是城镇产业发展，而忽视城乡生活方式和文化价值观念融合发展。因此，在政策制定上，政府偏重于城镇产业聚集发展，轻视城乡生活方式和文化价值的融合。可以说，相当一部分地区在城乡生活方式和文化价值融合上没有强有力的政策支撑。

这些问题的存在，严重制约着我国城镇化可持续发展。我国各级政府在制定城镇化政策的时候必须重视上述问题的解决。要从城乡统筹发展的高度出发，形成公平竞争的市场环境，实现城镇化发展的自然规律性、市场主导性和政府政策有效调控性的有机统一。要重视对城乡经济社会一体化基本理论的研究，括体制障碍、思路障碍、资源配置不合理程度加剧以及普遍存在的城镇化质量差、地区间发展不平衡、布局不尽合理、忽视城市圈、外延式扩展占用土地特别是耕地过多，土地利用粗放和“小、散、分”；城镇极化内聚力与极化效应不强、配合关联度差、体制机制不顺等。努力推动工业化、城市化和体制改革。解决城乡经济一体化的滞后型、城镇体系结构非均衡、城镇地区布局非均衡、广大农民依然处在弱势地位等现实问题。

参考文献

[1]傅伯仁,李爱宗.我国农村劳动力转移问题的新变化以及对策[J].农业现代化研究,2010(11):21-26.

[2]申兵.我国农民工市民化的内涵、难点和对策[J].中国软科学,2011(2):120-124.

[3]于弘文.从2000年人口普查看我国人口状况的几个特点[J].人口研究,2001(4):12-18.

[4]王雨,吴娟,我国耕地资源问题和实现实现有效保护的耕地补偿机制讨论[J].农业现代化研究,2010(1):15-21.

[5]汪光焘.关于当代中国城镇化发展战略的思考[J].中国软科学,2002(11):114-120.

基金项目：国家社会科学基金项目（编号：J58109060109）、陕西省科技计划项目（编号：2009KRM077）和中央高校基本科研业务费专项资金资助（编号：K50510060002）。