中国公共管理主体分析

一

近年来,我国公共管理的研究成为学术界研究的热点。公共管理的论文、著作不断增多,高校、行政院校纷纷建立公共管理教学与研究机构,MPA教育项目开始启动,全国首届公共管理研讨会于2001年12月20-24日在广东湛江市举行。与这种研究热潮不相适应的是关于公共管理主体的研究。公共管理主体研究的文章少,且对公共管理主体缺乏明确的界定。这不仅涉及学科的研究对象和范围,而且直接涉及我国正在建立的公共管理的科学性和实用性。

二

国外对公共管理主体的界定,是从“公共服务”活动来溯及主体的,凡为“为追求公共利益服务的人员”就是公共管理主体。典型代表是梅戈特女士,她说:“主体的划分很难有明确的界限,因为我们对公共服务概念的理解大大扩展了。公共服务不仅包括政府的三个分支(即立法、司法、行政)部门,而且包括联邦政府、州政府和地方政府三个层次,而且包括非赢利部门。所以,公共管理的主体就成为所有追求为公共利益服务的人员,无论这些服务是由政府履行还是非赢利机构执行,这个定义要比76年前要宽泛得多”。[1]国内学者是用“谁干什么”的思维来定义公共管理概念,从而界定公共管理主体的。关于“干什么”,学者们给出的或是“管理公共事务”,或是“维护、增进、分配公共利益”,或是“提供公共服务或公共产品”。

关于“谁”,即主体,大致有三类观点:1•公共管理主体是政府和非政府公共机构。这类观点也存在差异。有的认为,所谓公共管理,是指政府及其他公共机构,为了适应社会经济的发展和满足公众的要求,对涉及公众利益的各种公共事务所实施的有效管理;在公共管理活动中,管理的主体是居于社会权力中心的政府以及一些非政府公共机构。[2]有的还提出了主角和配角的关系,认为公共管理的主体不仅有政府,而且包括社会中那些追求公共利益服务的非政府公共组织;公共管理是包括政府管理在内的全社会开放式管理体系,政府管理是公共管理的主角,但社会公共管理还需要配角。[3]有的还把“非政府公共机构”明晰化,认为公共管理是一种以公共权力的机关为核心并有社会中介组织和公民大众参与的、采用公共政策和市场竞争等手段对社会公共事务进行有效管理的公共实践活动;公共管理的主体是多元的,并非限于政府一家,社会上大量的中介组织、居民自治组织、志愿者组织、慈善机构乃至于私人机构中的涉公部分,都可能成为公共管理中的主体。[4]

有的把社会部门分为公共部门和非公共部门两类,非公共部门即工商组织为第二部门,公共部门包括纯粹的政府部门即第一部门和准公共部门即第三部门。第三部门又包括非政府公共机构(如妇联、青联、学联、中国青少年基金会等)、公共事业(如公立学校、科研院所、社会福利机构等)和公益性企业(如城市自来水公司、公交公司、公共工程公司等)三个部分。这是按照是否提供公共产品、提供的是公共物品还是“准”公共物品的标准来划分的,并认为公共管理学研究的是政府组织与第三部门的管理规律,它的研究范围是政府组织和第三部门的公益性企业、事业组织、非政府公共机构的管理问题。[5]2•公共管理主体除政府外,还有立法机关、司法机关和其他公共组织。有的认为,公共管理学是一门研究公共组织(主要指政府)更有效地提供公共物品的学问;公共管理学不仅明确地将其他国家机关(立法、司法机关)当作研究对象,而且也把其他公共组织的管理活动纳入其研究范围。[6]有的还指出了执政党机构。

所谓公共管理,是指政府为促进社会整体协调发展,采取多种方式对涉及社会全体公众整体的生活质量和共同利益的一系列活动进行调节的过程;公共管理的主体是政府,对政府可作广义理解,它不仅指包括立法、行政、司法等国家机构的广义政府,而且涉及执政党的机构。[7]3•公共管理主体除政府外,还有中国共产党、人民代表大会及其常务委员会、司法机关(包括人民法院和人民检察院)、中国人民政治协商会议、派以及授权管理社会公共事务的社会中介组织等。公共管理包括公共行政(政府依法对国家事务、自身事务和社会公共事务的管理活动),但公共行政在公共管理中居于突出地位。[8]随着我们对公共管理认识的深化,我国公共管理主体是否可以这样来界定:凡从事公共管理,提供公共服务或公共物品者都是公共管理的主体。按照这种思维,我国公共管理主体包括广义政府和非政府公共组织。这里的广义政府,包括执政党、立法机关、司法机关、行政机关以及政治协商机构,在我国各行政层级,就是指中共党委、人大、政府、政协、人民法院和人民检察院。这里的非政府公共组织,包括公共事业组织、公益性企业、社会中介组织和社会自治组织等。政府是公共管理主体没有争议,这里,笔者就中共党委、人大、政协是公共管理主体进行探讨。

三

中共党委、人大、政协是公共管理主体,其理由是:

首先,这是中国的现实。全国首届公共管理研讨会指出:“要使我国的公共管理具有中国特色,就必须分析与之相关的国情。[9]”中国的现实国情是:中共党委、人大、政府、政协是中国公共管理的核心主体。公共管理是需要运用公共权力来完成的。在中国的公共权力格局中,最核心的是中共党委、人大、政府、政协“四大班子”。中国是一个多元行政的国家。共产党是执政党,它的执政地位已载入宪法,它有别于西方的政党。从中央到地方的每一行政层级中,党委成为维护、增进、分配公共利益的政治决策中心。我国人民代表大会是“议行合一”的政权组织形式,人大制定宪法和法律,产生“一府两院”,实行民主集中制,对社会公共事务作出法律决策,并监督执行情况,它有别于西方国家的议会。政协对有关社会公共利益的政治决策和法律决策进行政治协商,对决策和决策的执行情况进行民主监督,并且参政议政。一府两院执行政治决策和法律决策,收到实效。这是中国公共管理的基本框架和基本运行态势。

其次,在现代党和国家的政治生活中,对全社会公共事务的有效管理成为最大的政治。有效的公共管理就是对政治的推动,无效的或低效的公共管理成为政治的绊脚石。我国每年召开的人代会、政协会都是讨论国民经济和社会发展中的重大问题并做出决策。以今年三月召开的全国人代会和政协会为例,全国人大五次会议收到议案1194件,是全国人大实行提案制度以来收到议案最多的一年,也是连续两年突破千件。政协九届五次会议收到提案3583件,立案3368件。这些议案和提案大多事关国计民生的重大问题,或是群众关心的社会热点问题。其中,加入WTO后的法治应对、改革开放深层次问题的解决、经济与社会的协调发展、职工和消费者合法权益的保护,则是议案和提案关注的热点。我们不能把中国的公共管理限定在一个很低的层面,即政府及非政府公共机构的层面,我们也不能把公共管理与政治截然分割开来,这不利于中国公共管理的研究,也将使中国公共管理研究的效用大打折扣。

第三,现代中国的公共管理主体,一方面,主体是多元的;另一方面,这些多元的管理主体有着严密的权力关系和法律关系。中国共产党在公共管理权力格局中居于领导地位。中国共产党除了全社会最广大人民群众的最大利益外,没有自己的特殊利益,“三个代表”的核心是始终代表中国最广大人民的根本利益。党的领导不仅合法,而且合理,它不象西方的一些政党只代表某些阶层某些集团的利益。人代会是人民选举产生的公共管理的权力机关。政协是由中国共产党和各派、工商联、无党派民主人士共同组成的政治协商机构。我国已经形成这样的格局:党委领导,政协协商,人大决策,政府执行。在我国的每一行政层级,第一层次的公共管理主体是党委、政府、人大和政协。这些机构通过合法程序掌握着该行政区域的公共管理权力,“四大班子”各负其责,各司其职,对本行政区域的重大公共事务进行管理。第二层次的公共管理主体才是非政府公共组织,包括各类公共事业组织、各级政府兴办的公益性企业组织、授权管理社会公共事务的各类社会中介组织以及社会自治组织等。必须指出,这里的非政府公共组织不是西方的非政府公共组织的概念,这是相对于广义政府即第一层次公共管理主体的另一类公共组织。过去,由于政事不分、政社不分,这类组织的发展受到限制,其作用没有充分发挥。目前,这类组织特别是社会中介组织和社会自治组织,尚处于“弱小”、“幼稚”阶段。要经过行政体制改革和政府职能转变,通过大力发展和规范社会中介组织,大力培育和健全社会自治组织,通过政事分开、政企分开,第二层次的管理主体才能真正发挥作用,才能协助、补充和延伸第一层次管理主体对社会公共事务的管理。这是我国社会体制改革要解决的问题。“推进公共管理实践的发展,开展公共管理研究,最大的意义是推进公共管理的社会化”[10]这正是我国公共管理学研究的任务之一和着力点。西方国家的政党制度、政权组织形式、社会结构与我国有很大不同。我们不能照搬西方的公共管理模式。

第四,全国首届公共管理研讨会指出:“公共管理是一种包括国家事务、政府事务、社会公共事务在内的具有公益性、泛适性的管理模式”,[11]公共管理可以分为国家公共管理、政府公共管理、社会公共管理三个层面或“三界”。国家公共管理研究国家治理结构以及这种框架下的公共事务管理,包括、国家职能、执政党建设、党政关系等。显然,把公共管理主体限定在政府及其非政府公共组织范围内是不恰当的,能做为这一层面的公共管理主体,只有党委、政府、人大和政协。

我国国家公共管理研究内容的一部分应当包括对国家公共管理主体的研究:1•执政党的建设、作用与领导方式。因为中国共产党是中国社会主义事业的领导核心,党的领导活动全面介入了我国政治、经济、文化和社会生活等各领域。党的建设决定我国公共管理的根本方向。所以,全国首届公共管理研讨会主张“研究公共管理还应研究反腐败问题,研究党的地位和作用问题,党的领导与国家领导的关系问题,党的领导方式问题。”[12]2•、国家职能离不开人大。人大的立法职能和监督职能、人大的地位和作用、人大的建设也是我国公共管理需要研究的问题。3•政协既是我国民主政治的组织形式,又是全面介入我国公共管理的一个重要机构。政治协商、民主监督、参政议政三项职能的实现以及政协的建设问题同样也是我国公共管理要研究的问题。“公共管理理论在中国肩负着总结现实和引导实践的双重任务,最重要的一点就是从中国实际出发。”[13]脱离第一层面的公共管理以及脱离实际的公共管理都是没有意义的。