法治建设评估指标体系建立探讨

摘 要：我国宪法修正案第13条规定，“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家。”2004年国务院《全面推进依法行政实施纲要》，明确提出建设法治政府的奋斗目标。法治是社会文明的应有之意。评估指标体系是指由表征评估对象各方面特性及其相互联系的多个指标，所构成的具有内在结构的有机整体。法治建设评估指标体系有其特定的涵义和意义，这样的体系有其特定的研究方法和评估主体。

关键词：法治建设；评估指标体系；评估主体

中图分类号：D9 文献标识码：A 文章编号：1672-3198（2014）15-0149-02

1 法治建设评估指标体系界定

1.1 法治建设评估指标体系的概念

法治建设评估指标体系又称法治指数（Rule of Law Index），是一系列用以衡量特定区域内行政、司法、执法、社会管理等领域法治水平的量化指标的集合。1996年，美国学者雷蒙德・鲍尔在《社会指标》一书中最早提出了“社会指标”一词，此后大量有关社会指标的研究著作在美国出版。在这一社会指标研究的浪潮下，“法治指标”一词应运而生。法治指标是“一种特殊的社会指标，它是反映法律制度本体和运行状况的数量特征”，是判断和评价某一社会或政府法治水平、运行质量的参照系。

法治建设指标体系的涵盖内容广泛，涉及社会生活的方方面面，大到规范性文件的制订和出台，小到寻常百姓生活中的衣食住行，无不在法治建设评估的范畴内。法治的精神强调“依法治国”、“依法办事”，公权力机关的一切社会管理活动都应当有相应的法律依据，依照规范的程序进行。因此，对公权力机关的各项社会管理活动是否符合法治的要求，是法治建设评估的一个重要方面。同时，要评判一定区域内的法治水平，该区域内各类人群的总体法治意识是一个重要的评判标准，这也是法治指标的重要内容。

法治建设评估指标体系与依法行政评估指标系同为指标类评估体系，都以考察相关主体的管理活动是否依法实施为考察对象，许多人将两者混为一谈。然则，这两种指标体系在调整范围上有着明显的不同。依法行政指标体系顾名思义就是以行政机关的行政行为是否符合法律依据、行政行为的事实是否依照法定的程序进行为评估对象的指标体系。其涉及领域主要在于行政立法、行政执法等方面，涉及的单位也主要是行政机关。而法治建设评估指标体系则不同，不仅涉及行政领域，也对司法、社会治理乃至公权力机关所有社会管理活动的法治化水平进行评价。从评价内容上来看，法治建设评估指标体系的内容实际上涵盖了依法行政指标，有的法治建设评估指标体系甚至将依法行政的评估指标作为其本身的一部分。

1.2 法治建设评估指标体系的特征

法治建设评估指标体系作为一种综合性的法治评估体系，具有以下各个特点：

（1）指标本身的微观性和实践性。法治是一个极其抽象概念，什么样的社会状态能够被称为法治社会？什么样的法治状况能够被评价为高水平的法治？这些都很难用语言完整地界定出来。而法治建设评估又是实践性很强的工作，要用量化的数字对法治建设的水平要衡量特定区域内的法治建设水平。这就要求法治建设指标的设定具有可操作性，必须是与所要评估的内容密切相关的、可以直接用来评估特定领域法治状况的指标。

（2）指标体系的系统性和综合性。一个社会的法治建设是一项系统性的社会治理工作，包含的内容十分广泛。要真正评估好法治建设的水平，评估的标准也必须能够涵盖或者是涉及社会生活的各个领域。依据这个目标实际制定的指标体系，必然是具有综合性的，能够平衡兼顾各领域法治建设的指标体系。也正因为如此，法治建设指标也必然是经过系统编排的、科学分类、成体系的系统性指标体系，而不是简单地列举相关的指标。

（3）法治建设水平的量化性。建立法治建设评估指标体系的目的，就是要用一个系统性的、相对稳定的标准，对特定区域内的法治水平进行量化的分析和评估，并将评估的结果（即评估所得分数）作为评判水平高低、横向纵向比较的依据，这就要求评估的结果必须是方便用以比较、统计的数据。而法治和法治建设本身抽象的、原则性的，通常很难用数据来体现。因此，法治建设评估指标必须是能够将客观的法治现象依照一定的原则和标准转化为数据的标准。不仅如此，指标体系的组成除了包含数量庞大的指标以外，每一个指标所对应的评分标准也是其中不可或缺的。这种评分标准就是设计者所设定的如何将客观的法治现象量化为数据的标准。同时，法治指标中的评分标准部分也是指标体系本身法治水平的重要体现。

1.3 建立法治建设评估指标体系的意义

设计、建立法治建设评估指标体系是推动法治建设进程的重要手段具有诸多方面的意义：

（1）对公权力机关的社会管理活动具有导向和评估功能。

法治建设评估指标体系是衡量公权力机关社会管理行为的标尺。这个标尺依据现有的规范性文件，将法治社会中对社会管理行为要求以数量、规程、程度等形式量化的表现出来，成为相关机关和人员各类管理活动的目标和参考。特别是具体的指标体系，把抽象的法律原则、法律规范和定性要求转化为明晰而具有操作性的准则，有利于对相关机关和工作人员产生明确的指引，公权力机关的社会管理活动起着指导作用。

（2）系统评价法治建设水平，发现其中的不足。

法治建设评估指标体系是一个较为客观的、能为人们认可和接受的度量标准，与传统的定性描述相比，能够更准确、更直观的反映相关区域内的法治建设状况。由于其内容广泛、条目众多，在将各相关单位的工作与指标体系进行逐条地对照和分析并得出评估结果的过程中，实际上是对该区域法治整体建设工作的梳理，能够从中发现法治建设工作中的成效和不足，为更好的推进法治建设提供参考和指引。

（3）为立法和相关政策的制订提供依据。

法治建设评估指标体系的评估结果相比其他调查和报告，更能够全面、直观的反映相关区域内的整体法治水平，能够为相关的立法和政策制订，提供有力的支撑依据，不断推进法治建设进程。同时，系统性的法治评估，也能够检验相关立法、政策在推进法治国家建设的实际实施效果，为进一步完善立法、修订政策提供指引。

2 法治建设评估指标体系的研究和建立

2.1 实施区域背景研究

法治评估的依据是评估区域内的各类法律现象，要设计既能准确反映法治水平又具有操作性的指标，首先应当对该地区的社会环境、文化背景有一个全面的了解和把握。法治建设是社会性很强的工作，不同的社会环境和文化背景会孕育出截然不同生活工作习惯和思维方式，同样也影响的法治指标的选取和设定。尽管法治是在当代具有普世性的价值之一，但要真正将法治落实在人民的生活中、落实在社会管理实践中，还是不能脱离该特定区域内的社会环境和文化背景。倘若一项指标的设定欠缺对该社会本身的研究，这将导致指标缺乏可操作性，即使能够操作使用，也无法有效地起到评估法治水平的作用。

2.2 研究方法

（1）文献研究法。文献研究法是针对某一问题进行的相关文献检索、资料搜集、信息加工和整理，在此基础上，可以明确研究话题的研究价值和同类研究的情况，从而不断给研究工作提供信息。通过文献回顾，可以及时了解国内外对法治指数的研究的最新进展和实践状况，对指标的设计和指标体系的建立提供理论指导。

（2）比较研究法。比较研究法是对事物与事物间的相似性和相异程度进行研究和判断的方法。通过比较现有的不同法治建设指标体系的内容和设立背景，能够准确地把握设计法治指标的共同规律，并遵照规律设计制定法治建设评估指标。同时，通过比较现有法治指数的制定背景和待设计指标的拟评估范围，能够更有效的把握特定法治现象与相关指标的联系，使指标的制定更具有可操作性。

（3）社会调查法。法治建设评估指标体系的研究和建立是应用性很强的工作，必须与实践相联系。因此，在指标的制定过程中，应当采取社会调查法，特别是各地法治评估的制度实践、公权力机关的法治化程度、规制相关领域的规范性文件，这些资料的获取有利于研究者对于法治建设评估体系建立一个相对清晰的构架，特别是对于相关公权力机关对指标体系的预期有一个相对清醒的认识，为指标体系的建立与运用打下坚实的基础。

2.3 评估主体探讨

当下国内法治建设评估指标体系的实践中，对于评估指标的建立和评价大多是由各级政府主导，组织专家小组进行的。这种方式的好处在与有利于在短时间里在各级行政区域内建立法治评估指标体系，以评促改，提高各级政府的法治意识，推动各地法治建设。

但是，这种方式的一大弊病在于，政府作为行政机关，本身也是法治指标评价的对象之一，由其主导的建立脱离不了政府的意志，相关评估指标设定和评估的客观性令人质疑。同时，许多政府开展法治建设指标的研究社建立，大多是依据党中央、国务院的相关政策和文件的要求。尽管建立法治指标本身对法治建设有极大的推进作用，但倘若作为主导方的政府本身法治意识不够强，建立法治指标仅仅是为了完成上级政府的指示或是跟风效仿其他政府，在指标的设计制定中又将许多政府的意志注入其中，这样建立起来的指标将不能发挥其应有作用，只是徒伤财力而已。

法治建设重要方面之一，就是要规制公权力机关的社会管理行为，因此法治指标的设立、评估主体必须具有非政府背景，唯有这样才能保证指标设计和评估结果的客观性。以香港的法治指数为例，每年的法治评估都是在香港社会服务联会的倡导和赞助下进行的，其得出的结果相比大陆地区许多法治评估要更为客观，更能反映社会实际状况。参考文献

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