我国户籍制度改革的困境及对策建议

摘要：我国当前的户籍制度是在新中国成立之后建立和完善起来的，在建国后为经济和社会建设做出了不可磨灭的贡献，但随着改革开放的进行和不断的深入，我国户籍管理制度不适应经济社会发展的矛盾突现，改革我国户籍制度中已经成为必要。

Abstract：In China's , it has made an indelible contribution to the economic and social construction, but with the deepening of reform and open-up policy, China's household registration management system does not meet the economic and social development of , it is necessary to reform household registration system in China.

关键词：户籍制度 改革 困境 对策

Key words：household registration reform setbacks countermeasures

户籍制度在我国自古有之。我国古代的户籍制度，确立于西周时期，废止于乾隆三十七年。近代，户籍制度的职能向单纯的统计人口为目的转变。

一、新中国户籍制度的建立和发展

五十多年来我国户籍制度发生，发展的历程，大致分为形成、强化和改革三个阶段。

第一阶段户籍制度的形成阶段（1949－1957年）。1949年，按照“先城市后农村”的顺序，新中国逐步建立了户口登记制度。第二阶段户籍制度的强化阶段（1958－1980年）。这一时期是户籍制度发展期，也是严格控制期。户籍制度主要发挥了控制人口迁移，特别是向大中城市迁移。第三个阶段户籍制度的改革阶段（1980－）。80年代以来，随着改革开放的深入，为了适应形势和满足广大人民群众的需要，中央政府对户口政策进行了必要的改革。

二、当期我国户籍制度改革面临的困境

我国的户籍制度自建立以来，对于新中国的经济和社会建设做出了不可磨灭的贡献，但随着经济和社会的发展，尤其是实行改革开放以来，这一制度本身的弊端也就显现，我国政府对户籍制度进行了改革，但改革并没有完全解决矛盾。我国户籍制度改革面临的困境如下：

（一）我国户籍改革缺乏法制保障

早在1992年，国家成立了户籍制度改革文件起草小组，并于1993年6月草拟出户籍制度改革总体方案，提出了包括“取消农业、非农业二元户口性质，统一城乡户口登记制度；实行居住地登记户口原则。1998年底，国务院批转了公安部《关于解决当前户口管理问题的意见》，旨在改革二元结构户籍体制的新的户口管理政策。但是，上述诸多文件都是以《意见》、《通知》等形式，从本质上说不具有法律效力。到目前为止，没有一部权威性的户籍法律指导户改工作。

（二）户籍制度改革缺乏系统性和彻底性

在户籍改革20多年的实践当中，政府一直未能对户籍管理制度进行系统的、彻底的改革。各项改革措施也多是在户籍制度与社会经济的矛盾积累到一定程度的时候，迫于社会发展压力出台的。户籍改革缺乏系统性。目前我们对潜在迁移人口的迁移意向、城市居民的承受能力、约束迁移政策调整的障碍因素以及如何对迁移政策进行调整缺乏深入的研究，也没有对户籍改革的配套政策进行专门研究，因而对怎么修正户籍制度，怎样建立一个适应社会主义市场经济体制的新的户籍制度等问题，没有成熟的意见。

（三）过分强调城市化作为户籍改革的价值取向

我国户籍改革一开始就与城市化进程紧密联系在一起，在改革过程中人们总希望户籍改革能够给城市化带来些什么，但随着户籍制度改革的推进，体现在原来城市户口中的“特殊利益”逐步丧失，同时在现代化过程中，城乡空间距离缩短以及城乡差距缩小等，都使城市对人们的吸引力减弱，以城市化作为户籍改革的价值取向，不能涵盖人口迁徙的内容，城市化只是户籍制度改革的重要因素之一，而不是全部预期。

三、 户籍制度改革的对策建议

虽然户籍制度改革关系社会的方方面面，改革措施也是见人见智，但是总体而言，户籍制度改革应该通过法律手段、行政手段和技术手段来实现。

（一）建立和完善相关的户籍法律体系

首先，应该在宪法上肯定公民居住和迁徙自由的基本权利。随着我国社会和经济的快速增长，人、财、物大量流动，回复迁徙自由已成为社会发展和时代要求现实必然。其次，制定《户籍法》，规范户籍管理制度。我国户籍立法滞后，现行户籍管理仍在沿用五十多年前出台的《中华人民共和国户口登记条例》，这一条例已经不能适应社会发展的新情况。应该借鉴各国通行的做法，对户籍的管理以立法加以调整 ，用户籍法来规范户籍管理。最后，修改和完善相关的行政法规。要适时调整和完善社会保障法、义务教育法、劳动法和选举法。

（二）完善户口登记制度，大力改革户口迁移制度

加强和完善户口登记制度，就要打破原有农业户口与非农业户口的登记办法，建立以居住地位标准的户口登记制度，取消以户籍所在地为主的登记，这样有利于流动人口的统计和上报，不易出现人户分离而产生的信息不准和信息漏报。借鉴国际上通行的做法，户籍负责人口登记，管理、稽查以及了解人口数量与分布情况的功能。

（三）进一步完善居民身份证制度

加强身份证与户口登记紧密结合；通过新技术的引进，加强身份证智能化建设。首先，通过身份证建设的途径，进一步健全户籍管理网络系统。其次，发挥身份证对流动人口的信息掌握情况，逐步实现以人为主的动态管理系统。

参考文献：

[1]张雷.当代户籍制度改革[M].北京：中国人民公安大学出版社，2009

[2]张虹，陈国基.“人口准入制度”的合理探索[J].武汉公安干部学院学报，2006（1）