提升我国海上搜救能力建议

【摘 要】 为提升我国海上搜救能力，通过分析我国在履行海上搜救相关国际公约中存在的问题，构建全面履约框架，提出提升我国海上搜救能力的具体策略。

【关键词】 海事；海上搜救；国际公约；法律；教育培训

海上人命财产的救助日益受到各个国家和地区的重视，海上搜寻和救助技术不断提高，国际合作日趋完善。我国作为相关国际公约的缔约国，在履约过程中，海上搜寻和救助水平得到提升，海上搜救机构逐步完善，搜救工作程序逐步确立。但是，要达到全面履行搜救公约义务的要求，还需采取相应措施，解决我国海上搜救履约中存在的突出问题。

1 与海上搜救有关的国际公约、指导书和协议

1910年以来，国际上共签署8个海上搜救方面的公约，其中，《1944年国际民用航空公约》《1974年国际海上人命安全公约》《1979年国际海上搜寻和救助公约》《1982年联合国海洋法公约》和《1989年国际救助公约》是国际海上搜救工作的主要依据，我国是上述国际公约的缔约国（见表1）。

表1 与海上搜救有关的国际公约的主要内容及对我国的生效日期

在海上搜寻救助的实际工作过程中，基于上述公约的要求，一些国际组织制定海上搜寻救助指导书和协定如下：

（1）《国际航空和海上搜寻救助手册》 1998年，由国际海事组织（IMO）和国际民航组织联合推出。该手册对各有关国家建立和改进搜寻救助体系，提供快速、高效的搜寻救助服务，开展搜寻救助方面的国际合作提供指导。其海上部分取代1971年《商船搜寻和救助手册》和1978年《国际海事组织搜寻和救助手册》。

（2）《国际海事组织搜寻和救助手册》 该手册协助各国政府执行海上搜救国际公约及公海搜救义务的规定，提供一般的海上搜救策略准则，鼓励各沿海国以类似的方法发展搜救机构，并相互提供协助。

（3）《商船搜寻和救助手册》 指导船舶在海上发生紧急危难时如何获得外来的援助，或是当其他遇难者需要协助时船舶应该如何提供援助。

（4）《国际搜救卫星COSPAS-SARSAT系统计划协定》 为搜救工作提供长期的报警和测位服务，帮助所有国家公平地使用该系统。

2 履约框架的构建

2.1 公约要求

上述公约以及根据公约要求制定的手册、协定书等对缔约国的海上搜救工作在组织、管理、实施和国际合作等方面提出如下要求：（1）构建海上搜救法律框架；（2）有指定的负责机构；（3）能组织现有资源；（4）充足的搜救力量；（5）完善的通信设施；（6）较强的协调、管理和操作职能；（7）改进服务的方法，包括规划、合作和培训等。

2.2 我国海上搜救的薄弱环节

（1）完善的法律框架尚未形成。我国自1973年组建海上搜救力量以来，逐步形成完备的国家海上搜救应急管理组织指挥体制，《国家海上搜救手册》也于2011年12月正式出版。但我国尚未形成完善的海上搜救法律框架，《中华人民共和国海上人命搜寻与救助条例》还在审批过程中，有关搜救条款散见于《中华人民共和国海上交通安全法》《中华人民共和国海洋环境保护法》《中华人民共和国安全生产法》《中华人民共和国海商法》和《中华人民共和国内河交通安全管理条例》等法规中。

（2）搜救队伍建设有待加强。我国专业的救助船舶和救助直升机均按照民用船舶和民用航空器的技术标准建造、持证和运行，救助船舶以拖船为主，在船型、速度、抗风浪等性能上难以满足快速反应的要求，专用救助船和救助飞机的数量也远不能满足快速救助的需要。军队力量虽具备快速到达出事海域的能力，但是协调制度有待进一步完善；政府公务搜救船舶的速度、抗风浪级别均不能达到要求；由于缺乏完善的协调机制，社会救助力量组织协调困难重重。虽然我国海上搜救专业人员培训逐步完善（如大连海事大学从2009年起开设救助和打捞工程专业），但是目前我国主要搜救人员的培训教育仍处于较低的水平，搜救队伍中高层次的指挥人才、高素质的技术保障人才和高技能的专业人才十分缺乏。[1]

（3）搜救基金尚未建立。目前，我国缺乏完善的搜救奖励补偿制度，无法履行《1979年国际海上搜寻和救助公约》及《1989年国际救助公约》的要求。而海上搜救作为一种政府行为，其结果带来的社会效益多数时候覆盖经济效益，却无法引起社会的重视。[2]

（4）海上应急管理理念有待推广。海上搜救是国家应急管理体系的重要组成部分，但目前大多数人的认识停留在事件发生时有所作为的阶段，应急管理中的事故预防、预警观念还没有得到足够的推广，海上搜救机制还没有全面建立。

（5）完善的海上搜救辅助系统有待建立。搜救指挥中心制订搜救方案和实施搜救行动的过程中涉及各种信息，信息的准确度和处理速度决定搜救方案的科学性。目前海上搜救辅助系统中的搜救力量分布调配评估、现场指挥协调信息处理以及搜救计划分析评估还没有完全建立，辅助系统还不够完善。[3]

（6）区域合作水平有待提高。国家海上搜救部际联席会议有助于加强有关部门之间的合作交流，提高海上搜救效率。福建、广东、广西和海南等4省(区)及广东、香港和澳门等之间建立了区域性海上搜救联动机制，上海海事局与救助和渔政部门、南海救助局与广西水产局等部门之间也建立了搜救合作协作机制。但是目前的区域协作还不足以全面解决当前海上搜救的复杂问题。

（7）海上搜救中远期规划有待细化。《国家水上交通安全监管和救助系统布局规划》由国家发展和改革委员会与原交通部（现交通运输部）共同编制，是建国以来第一部部级水上交通安全监管和救助系统的中长期规划。该规划对海上搜救力量的中长期布置及提高作了详细的计划，但并没有明确培养搜救人才的途径和方法，也没有确定系统的评估程序。

2.3 我国履约现状

对照相关国际公约的要求，我国海上搜救履约总体情况见表2。

表2 我国海上搜救履约概况

2.4 履约框架

针对公约要求和我国海上搜救存在的薄弱环节，提出增强搜救能力的履约框架（见图1）。

图1 提高我国海上搜救能力的履约框架

3 具体实施策略

以事故预防预警为主线，通过加强区域合作、吸引社会力量、建立激励制度等手段弥补专业搜救力量的不足，以组织充足的搜救力量，增强应急管理的协调和操作能力；通过建立海上搜救评估系统、合理的搜救人才培训体制弥补辅助系统的缺失；通过多种途径加快国内立法进程，逐步建立海上搜救法律体系。

（1）推行预防预警等应急管理观念。海上搜救关系到全社会，应加强宣传和沟通，在海上各行业推广预防预警应急管理观念，全面普及逃生、自救、求救、互救等基本常识，增强公众的危机意识，提高全社会对海上搜救机制、水上应急反应机制的认识。建立相关应急宣传机制，增加教育资金投入，学习国外先进的预防预警体制，完善我国海上突发事件预防预警机制。

（2）加快国际公约国内立法进程。加快搜救公约的国内立法进程，完善我国水上搜救法律框架。目前应通过加快搜救公约的国内立法履行好搜救义务：一是合理利用国家海上搜救部际联席会议制度，与相关部门达成共识，协调解决我国上位法中有关海上搜救的矛盾问题：二是在不违背上位法的前提下，鼓励地方根据当地水上搜救的具体情况制订符合实际的水上搜救具体规则，起草制订地方水上人命搜寻救助条例。

（3）完善海上搜救评估系统。海上搜救评估系统包括海上遇通信方式评估、遇位置附近搜救能力评估、搜救方式方法评估和历史搜救综合评估等系统。海上遇通信方式的评估，即通过对比以往有效通信方式以及分析遇现场的通信状况，找出海上遇信息获取和陆上海上通信最优方式；遇位置附近搜救能力的评估，即通过现场搜救力量的对比，找出对于遇现场最有利的搜救力量，赢得救助人命的机会；搜救方式方法的评估为现场搜救指挥者及时提供搜救决策的依据；历史搜救综合评估发现历史搜救中存在的问题，防止问题再次发生。这些评估有助于减少人为失误，赢得搜救机会。

（4）加强区域合作。我国有华北、华中、华南和长江等4个搜救区域联动合作区。合作区之间应从以下方面加强合作：①建立海上搜救区域间协调系统，节约资源、资金投入；②弥补海上搜救法律框架的不足，为法律框架的最终建成积累经验；③推行多样化的海上搜救演习。

（5）推进社会搜救力量的建立。英国目前90%的海上搜救工作由社会力量完成，海上人命救助主要由皇家救生艇协会负责实施，海事和海岸警备署仅负责搜救的指挥和协调。我国要建设海上社会搜救力量，首先应建立完善的海上搜救自愿服务法规体系；其次要培养公众参与海上搜救的意识；再次要树立海上社会搜救力量或搜救队伍的良好形象，吸引更多的优秀人员加入海上搜救志愿者行列；最后，对海上搜救志愿者进行教育培训，适时开展海上搜救演练，提升其专业技术水平。

（6）设立海上救助激励基金。建议参照《中华人民共和国道路交通安全法》中对公路救助基金的规定，建立救助基金管理机构，将船舶保等必交费用部分纳入救助基金。浙江省海洋与渔业局在全国率先对渔船互救奖励作出明文规定。海上搜救基金的设立、管理可参考渔业船舶互救奖励制度的相关内容。

（7）建立完善的培训体系。我国目前针对海上搜救的培训大多数仍处于初级阶段，培训应以现场实例教学为主，提倡在真正的海上搜救中开展培训。应加快制定相关制度，解决目前海上搜救培训无章可循的问题，有目的、有计划地壮大我国海上搜救队伍。

参考文献：

[1] 郭雄创．我国海上搜救工作面临的相关问题及对策[J]．珠江水运，2010（5）：78.

[2] 刘立志，刘晓红．完善我国海上搜救体系[J]．水运管理，2006，28（10）：36-39.

[3] 薛金凯．基于案例推理的海上搜救辅助决策研究[D]．大连：大连海事大学，2011.