我国保障性住房建设融资渠道拓展研究

摘要：随着我国城镇化进程的加快，住房问题特别是城镇低收入群体的保障性住房问题愈来愈受到社会各界的高度关注。虽然近年来我国政府通过完善财政投入、土地供应、税费减免等政策，有力推进了保障性住房建设，但是日益增长的保障性住房需求与捉襟见肘的资金供给之间的矛盾日益凸显，难以调和。通过总结目前我国保障性住房融资的现状，分析问题及形成动因，继而结合国际相关经验，尝试采取拓展融资渠道的方式，部分解决当前我国保障性住房建设资金短缺问题。

关键词：保障性住房 融资 国际经验 融资渠道拓展

一、引言

作为一项人类基本的生存权利和需要，住房问题近年来愈来愈受到社会各方的高度关注。自1998年我国住房改革，正式提出“建立和完善以经济适用房为主的多层次城镇住房供应体系”以来，我国城镇居民的居住环境得到了巨大改善。然而随着城镇化进程的逐步深入，市场并没有满足社会各个阶层的住房需要，许多城市的单位房价远高于广大工薪阶层的收入水平，日益增长的保障性住房需求与微不足道的资金供给之间的矛盾日益凸显。

中华人民共和国住房和城乡建设部指出，保障性住房，简称“保障房”，是指针对中、低收入的家庭，政府实行分类保障，所提供的限定建设标准、供应对象和销售价格或租金标准，具有社会保障性质的住房。目前我国住房保障体系主要包括四个部分——经济适用房、廉租房、限价房和政策性公共租赁房。在《国务院办公厅关于保障性安居工程建设和管理的指导意见》中强调，保障房的建设对于完善住房供应和保障体系、引导合理住房消费，缓解群众住房困难、提高中低阶层居民生活质量，实现人才和劳动力有序流动，促进城镇化健康发展具有十分重要的意义。

2007年以来，我国保障性住房建设进入飞速发展时期，当年保障性住房支出达77亿元，超过历年累计资金总和，之后中央对保障房的支出逐年增多，到2010年已达到802亿元，整个“十一五”期间中央对保障性住房的累计支出高达1336亿元，全国1140万户城镇低收入家庭和360万户中等偏下收入家庭住房困难问题得到解决。2011年我国“十二五”规划明确指出：未来五年建设保障性住房3600万套，其中2011年开工建设1000万套，中央财政安排资金1526亿，超过“十一五”的总和。2012年中央财政预算中，保障性住房支出为2117亿元。“十二五”规划的保障房建设目标是“十一五”期间的两倍多，所需总投资额约5万亿元。如此巨额支出，过去形式单一的保障房融资模式已不能满足未来保障房的建设需求。因此，吸引商业资本进入保障房建设，拓宽融资渠道已成为保障房建设的必然趋势。

二、关于保障房融资渠道拓展的文献综述

（一）国外研究综述

国外的住房保障制度起步较早，特别是西方发达国家，经过多年的理论探索和实践经验，已经形成一套较为系统的社会保障体系及融资渠道，为解决中低收入家庭住房困难制定了专业的住房发展计划及相关住房政策。

Kraft和Edgar.Olsen（1975）明确提出了住房保障的实行策略，认为通过货币补贴的形式满足中低收入家庭住房困难，在有效扩大社会保障范围的同时还能起到稳定普通商品房的市场价格，从而避免出现整个房地产市场的波动。Kath Husle（1976）通过对澳洲保障房供应体系进行实地研究，通过发放住房补贴为中低收入家庭提供公共租赁住房。Arias（1997）通过典型芝加哥住房市场模型，较为真实的反应了住宅的生命周期和房地产市场的运行规律，研究了财产税、住房补贴等实际作用，为不同收入结构选择不同需求的住房模式提供了重要理论依据。

（二）国内研究综述

我国保障性住房建设起步较晚，资金来源渠道单一，财政拨款、住房公积金超额收益、土地出让净收益是目前我国保障房建设的主要资金来源，且国内相关研究基本上是在借鉴国外经验、结合我国具体现状衍生而来。

成楠、梅昀（2010）认为应当引入类似于公路、铁路、港口等大型公共基础设施项目的融资方式，比如PPP（Public Private Partnerships）融资方式和BOT（Build Operate Transfer）融资方式。PPP即政府公共部门与私人合作方以某一公共事业项目为对象进行合作，参与各方共同承担融资风险和项目责任，由私人合作方来操作、运营公共项目，利用规模效应来有效降低成本，在一定期限内获得利润并最终将项目移交政府公共部门的融资方式。BOT即特许权融资方式，指私人投资企业通过与政府签订的特许权协议，进行公共基础项目的融资、建设和运营。这两种融资方式的模式基本相同。巴曙松、王淼、张旭（2006）则提出在保障性住房建设中通过房地产证券化来融资。其认为就目前我国而言，保障性住房作为公共福利产品，租金收益以国家财政支出为主，稳定性强。加之保障性住房的投资回收期较长，租金持续性也获得保证，正符合了资产证券化的要求。稳定、持续的证券产品收益可以为收益滞后的保障性住房融得前期建设资金。王坤、王泽森（2006）在其《香港公共房屋制度的成功经验及其启示》一文中将“以商养房”作为香港公屋建设一项很重要的资金来源。全心（2011）通过对美国民营可负担住房建房资金来源的调查研究发现，利用联邦政府9%的税收抵免额可以为一个可负担住房项目融得50%左右的建设资金。蓝相吉（2010）则通过对住房公积金制度的设立初衷、房价之高普通人群难以承受、住房公积金运行效率低下资金闲置率过高等三方面的分析，从而支持住房公积金参与保障性住房建设。王剑超（2011）则指出保险资金应将保障性住房建设投资作为一项重要的保值增值渠道。他认为保险业沉淀了金额庞大的静态资金，蕴藏着巨大的增值动力，保障性住房投资期限长的特点尤其符合寿险特点，有助于实现寿险资金的资产负债管理。

三、我国保障性住房建设融资困境及其原因分析

（一）我国保障房建设的融资困境分析

保障房是政府通过转移支付的方式进行的一种收入再分配，以期实现社会公平与稳定。因此，从本质上讲，这同其他保障制度一样，是政府提供给居民的一项公共福利产品。这种特性也决定了其建设、使用、乃至处置均处在政府的主导力量之下。当前我国保障性住房建设资金的三种来源，归根结底都是国家的财政收入。而且在目前我国保障房建设过程中，融资主体只有一个——各级地方政府，鲜有社会资金的参与。日益增长的保障性住房需求与微不足道的资金供给之间存在巨大的资金缺口，单一财政资金已不能满足对保障房的资金需求，吸引商业资本进入保障房建设，拓宽融资渠道已成为保障房建设的必然趋势。此外，由于住房公积金的净增值收益和土地出让净收益本身就具有不稳定性。当出现突发状况而财政吃紧，或者后两者的净收益减少时，原本有限的保障房建设资金必然随之减少，加之目前我国保障性住房建设规模庞大、周期长，这种不稳定融资方式势必会影响保障性住房安居工程的建设。

（二）我国保障房建设陷入融资困境的动因分析

保障性住房资金短缺是由多方面原因造成的，笔者认为主要有以下几点：一是土地出让收益资金提取比例不足，2007年《国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》规定地方政府要按不低于10%的比例从土地出让收益中提取资金用于保障房建设，但是审计署2010年公布的审计结果中，北京、上海、重庆等22个城市的提取比例未达到规定要求，2007年以来这些城市共计少提取146.23亿元 ；二是土地财政原本是地方政府财政收入的主要来源，但是国家加大了对房地产业的调控力度，地方政府财政收入来源受限，同时保障性住房本身要占用一部分土地，也在一定程度上减少了土地出让收益；三是保障性住房投资回收期过长，投资利润微薄，租金回报率仅与银行存款利率水平相当，政府对保障房建设缺乏经济驱动。

四、保障性住房建设融资的国际经验

保障性住房建设融资难问题是世界各国面临的共同难题，由于西方发达国家起步较早，经过多年探索他们已基本解决这一难题，建立起较为完善的保障房融资体系，积累了先进经验。目前，已经建立起比较完善的保障房融资体系的国家和地区有英国、美国、新加坡和香港。

（一）英国税收补贴模式

英国是最老牌的资本主义国家，也是住房问题产生最早的国家。工业革命之后，伴随着工业的快速发展，英国大量涌入城市工作的农民“组建”了规模庞大的“租房大军”。但那时城市住宅几乎全为私人所有，利益驱动之下，住房出租者大肆哄抬房屋租金，甚至到广大工人难以承受的地步。在这种情况下，英国颁布了《住房和城镇计划法》，直接把为劳动阶层提供住房保障作为地方政府的法定责任和义务，允许地方政府用地方税直接补贴并建造和管理社会公共出租房屋，以此来解决日益凸显的住房问题。在政府资金的扶持下，社会公租房数量快速增长。这种政府财政大力支持的做法也成为后来各发达国家初始发展本国住房保障事业的范例。此后，英国政府重新加大了对住房协会的资金援助，政府资金更加深入地介入住房市场，为大多数家庭提供了产权房或者租赁屋。

（二）美国多主体参与模式

美国在20世纪60年代以前是由联邦政府全款拨付以支持公共租房的建设，20世纪60年代以后，政府开始鼓励各私营机构加入公共住房的建设阵营，并制定出台了多项资金融资担保和租金补偿措施，成功将私营机构建设的房屋占公共租房的比例提高到三分之一。具体措施为：（1）由贷款担保机构（联邦住房局）对私营机构参与保障性住房建设的贷款进行担保；（2）政府补贴私营机构所建住房的租金与市场价的差额；（3）实行税收优惠。

（三）新加坡住房公积金模式

作为国际上公认的有效解决住房问题的国家之一，新加坡的保障性住房覆盖率高达85%，居世界首位。面对保障性住房的融资难题，新加坡政府利用健全的公积金制度将其有效地克服。 新加坡从20世纪50年代起强制推行公积金制度，规定每位公民把40%-50%的个人收入交由中央公积金局统一归集和管理。中央公积金局将80%左右的公积金以购买政府债券的方式交付给中央政府，随后中央政府再以拨款和贷款两种形式将这部分资金转移给负责保障性住房建设、出租、出售的政府机构（建屋发展局）。建屋发展局把拨款着重用于租房津贴，同时将贷款分为建房和购房两类，分别用作保障房建设的资金和低收入住户的购房款。此外，新加坡公积金的提取渠道十分灵活，租房人可以拿公积金支付房租，购房家庭从1968年开始既可用其作为购房首付，亦可用其偿还月供。

（四）香港模式

我国香港地区也被认为是居民住房保障问题解决得最好的地区之一。自1948年香港第一个致力于解决贫苦居民住房问题的非盈利组织——“香港房屋协会”成立以来，经过半个多世纪的发展，目前，香港约有1/3的人口居住于公共租住房屋，另有大约两成人口购置了政府资助建造的自置居所。香港住房保障建设单位筹集建设资金主要来源于两个方面：1、政府以免费拨地、注入初始资本、提供贷款等形式资助；2、公共房屋专门负责机构利用已有公共房屋的出租净收益、已有公共房屋附属商业部分的运营或剥离出售等获得公屋项目的建设资金。这种充足、稳定的资金支持为这项庞大的住房保障工程建设的成功提供了必要条件。

五、对我国保障性住房建设融资渠道的拓展分析

（一）引入PPP模式或者BOT模式

PPP模式和BOT模式是广泛应用于公路、铁路、港口等大型公共基础设施项目的融资方式。李秀辉和张世英（2002）认为，通过PPP这种合作形式，各参与方可以取得相对于独自实施更好的结果。在整个合作的过程中，政府并非将所有的责任和风险转嫁给私人合作方，而是各方共同承担。在项目的运营过程中，利用规模效应降低成本。在规定的期限内，私人合作方获得利润并最终将项目交由政府管理。BOT即：建设、运营、移交，模式与PPP相似。秦旋（2005）认为，BOT模式就是利用私人合作方的资金来构建某些项目的模式。在一个BOT项目中，政府通过给予私人合作方特许经营权的方式将公共建设私营化。他认为，BOT模式的核心就是特许权协议，政府通过该协议实现公共建设私营化，而私人合作方则通过该协议来维护自己相关的权利和利益，使其可以在一定期限内对这些公共基础项目进行投资、建设和经营，并于协议期满时将这些项目的经营管理权交还给政府。

保障性住房同公路、铁路、港口一样，作为一项公共事业，其社会效益高于经济利益。而作为工程项目，它们也具备同样的特点：建设规模庞大、受益范围广、资金需求量大、持续时间长、资金回笼缓慢。当前我国保障性住房建设资金严重依赖于财政资金，这种单一的融资渠道在很大程度上抑制了保障性住房的建设进程，也为各级政府带来了沉重的财政负担。因此，以市场机制引入第三方私人合作者的方式——即PPP模式和BOT模式，能够有效解决广大中低收入者的住房问题。而且，私人机构通常更能吸引聚集大量的专业技术人员。这对于在短时间内建设更多质量合格的保障性住房，并有效降低建设成本，从而降低保障性住房的售价或者租金都是非常有利的。

（二）进行保障性住房资产证券化或者信托化

资产证券化是以特定的资产池（包括借款人所拥有的未来资产或者收入流等）作为基础，在资本市场发行可交易证券以募集资金的一种项目融资方式。通俗地说，资产证券化就是把那些流动性欠佳的现实资产，通过组合或者打包的方式转换为可以在金融市场上自由流通和买卖的证券的行为过程。信托化即利用房地产投资信托基金。房地产投资信托基金是一种由专门机构通过发行收益凭证汇集众多分散的闲散资金，并以房地产领域为投向，进行专业化经营管理以取得投资收益的一种信托基金。这二者实质均为“证券化”。

一般情况下，保障性住房仅以经营过程中产生的持续、稳定的租金作为收入，若将这种持续、稳定的收入作为保障性住房资产证券化或者信托化的分红，必将吸引那些倾向于稳健投资的投资者。另外，证券化以后，原本作为不动产的保障性住房被证券化产物赋予了极强的流动性，这也方便了投资者参与或者退出此种投资活动。这种良性的市场反应也将为化解保障性住房建设中的融资风险提供积极的促进作用。

（三）创新公积金管理联动机制

我国住房公积金制度最先由地方政府主导建立起来，后向全国推广，并最终成为全国性制度。但是，这种制度的构建决定了各地住房公积金管理中心缺乏独立性，依附于地方政府，地方官员的意向会影响公积金支持保障房建设贷款的开展，贷款的信用风险难以控制，甚至可能出现被挪用等腐败现象。其次，各地住房公积金的专业性仍然不强，从业人员专业素质有限，缺乏足够的贷款风险识别能力和金融运作能力。因此，借鉴新加坡住房公积金的先进经验，必须提高住房公积金管理中心的专业性和独立性。建立住房公积金的全国运营中心，有效配置各地住房公积金的闲置资金，放大公积金贷款支撑保障房建设的融资金额是公积金管理中心应明确的核心工作。建立全国性质的运行机构统筹协调融资工作，通过集中委托和购买债券等形式将公积金闲置资金有效打包变为专项投资资金，通过专业化的投融资管理机构进行公积金贷款的证券化，满足大规模保障房建设需求；同时，地方公积金管理中心也可以根据各地保障房资金缺口规模，向全国性运营中心进行短期拆借和长期融资来避免由于房地产开发周期较长而带来的资金链紧张，实现区域范围的资金流动，增强住房公积金的系统性抗风险能力。

六、总结

作为社会保障的一项重要内容，住房保障尤其是对于城镇低收入群体的住房保障对我国市场经济的健康发展、缩小日益显著的贫富差距及由其引发的相关社会矛盾等问题都有着非常重要的意义。然而，保障性住房的公共福利特性和目前仅由政府主导的现状却正好限制了其采用市场融资，也严重阻碍了这一惠民举措的广泛实施。从理论上讲，PPP模式、BOT模式、保障性住房资产证券化或者信托化、住房公积金联动机制等都迎合了现阶段我国保障性住房建设资金短缺的现实难题，但其在作用机理、影响程度等方面的实证研究及其具体操作过程将成为未来主要研究方向之一。

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