地方教育改革回头看

2010年，国务院了《教育规划纲要》，并决定在全国部分地区和学校启动425个部级教育体制改革试点项目。两年来，这些试点地区与单位，在突破制约教育改革走向纵深的体制机制障碍上放开手脚，从最棘手、最热点的问题入手推动改革。

群众有需求，地方有愿望，中央给政策，对于一幅需要十年才能完全展开的宏伟画卷来说，两年只是开端，但这个开端所奠基、勾画和展示的，恰恰是这轮史无前例的教育改革最根本的主题，那就是回应老百姓呼声、办人民满意的教育。

两年过去了，这些试点推进得如何，积累了哪些经验，遇到了哪些难题，未来将如何破解？《中国经济报告》摘选由21世纪教育研究院所做的专题调研独家。

各类型教改试点亮点频出

1.地方试点改革成果丰富。随着在全国部分地区和学校开展的425个国家教育体制改革试点项目的启动和推进，我国迎来了地方教育制度创新的活跃期。2011年3月，温州民办教育综合改革试点全面启动， 2011年11月13日，正式出台《关于实施国家民办教育综合改革试点加快教育改革与发展的若干意见》，与涉及“分类登记管理”、“法人财产权”、“财务管理”等9个方面的具体配套政策细则，称之为“1+9”综合改革。温州的民办教育综合改革，为国家“探索营利性和非营利性民办学校分类管理办法”提供了地方经验（见图1）。

2.简政放权，转变政府职能。教育行政改革既是行政改革的一部分，也是教育改革的一部分，因此教育行政改革既要有一个教育标准，又要有一个行政标准，是教育标准和行政标准的叠加与复合。教育行政中的“行政”是为“教育”服务的，教育标准是首要的、第一位的标准，对教育行政进行评估，必须体现“教育”的行业性和特殊性。山东潍坊市坊子区作为一个教育基础薄弱的县区，按照“政府投资、专家办学、行业监管、中介评价”的思路，改革教育管理体制机制，着力推进管理、办学、评价分离；同时引进先进教育理念，打造“教育联盟”，重构课程体系，提升“软实力”，形成了区域教育均衡发展新模式。

3.“底层设计”引领“顶层设计”。我国教育事业发展中许多新制度的确立，都是先由地方政府提出和进行试验，当实践证明新制度安排的收益大于旧制度安排，并具有可行性和普遍性后，中央政府才借助强制性权力使其获得合法性，进而推行自上而下的强制性变迁。2008年以来，天津市坚持“督政与督学并重、监督与指导并重”的原则，试点探索积累出的实践经验，上升为国家教育制度创新，引领了国家教育督导委员会的成立和新中国第一部专门的教育督导法规《教育督导条例》的颁布（见图2）。

4.着力破解教育难点问题。为了治理“择校”顽症，各地打出“组合拳”：切断利益链――江苏盐城化解学校债务、杜绝择校费；改革指挥棒――山西晋中优质高中向所有初中分配招生指标；共享教育资源――四川成都打破城乡界限、一体化集团化办学；强化师资队伍――浙江嘉善提高农村教师待遇、鼓励双向流动。

5.民族地区涌现创新活力。以往两届的创新奖案例中从未出现民族地区的创新案例。2012年的入围案例中作为民族地区的新疆就有4个案例。新疆教育系统实施“微博问政”，恢复部分边远农牧区教学点；新疆克拉玛依促进民汉教育优质均衡发展，大力发展和谐家庭教育，构建多元一体科学育人体系。

6.农村教育备受重视。中国教育最大的“分母”在农村，中国教育最薄弱的环节也是在农村。因此，教育规划纲要的着力点首先放在了农村教育。从地方创新的案例来看，在农村学前教育领域，各地十分重视。山东诸城以社区为依托，大力发展镇街中心幼儿园和农村社区幼儿园；浙江建立学前教育经费单项列支制度，省市县乡镇共管重点发展农村公办幼儿园；四川设立学前专项资金和领导小组，重点发展农村学前教育。

7.区域的素质教育探索具有制度价值。“坚持以人为本，全面实施素质教育”作为教育改革发展的战略主题，为评价教育改革提供了“教育的维度”。以“素质教育观”统率我国教育改革具有很强的现实意义，关键是要让政府的公共权力为促进学生的全面发展服务，而不是为片面追求升学率的应试教育服务。山西省区域整体推进课堂教学改革，以学生为本，创新课堂教学机制，带来了新理念、新方法，具有可操作性、可推广性，实现了应试教育向素质教育的逐步转变，探索出了一条适合本地区特点的新路子，为提高全省中小学教育质量奠定了坚实基础，为全国课改提供了宝贵经验。

地方教育制度创新面临六大问题

两年来，《教育规划纲要》安排的重大改革试点工作，为地方政府和教育行政机关进行制度创新提供了新的契机。目前，各地方教育制度创新实践案例不断涌现。但是，评价地方教育制度创新不应仅仅关注数量上的增减，更应考虑地方教育制度创新自身价值的实现程度、知识与方法的增长程度、过程的协调程度、目标的达成程度以及行为的可持续程度等等。纵观目前的教育制度创新，还存在下列问题。

1.有关“创新”等改革共识尚未形成。一种没有指向的创新、一种没有系统思考的创新冲动，只能将创新实践“口号化”、“绝对化”、“标签化”。因此，我们需要注重和加强对教育制度创新自身理论的研究，为自己“正身”，创造“自己的隐喻”（metaphor of its own） ，逐渐引导利益相关者及社会公众形成对制度创新的共识，形成改革创新的理论和实践氛围。

对于地方教育制度创新而言，行为的主体是地方政府和相关教育行政机关，主体的公共属性使教育制度创新行为具有公共产品性质，公共产品的供给、公共利益的维护永远是地方政府创新应当首先考虑的因素，其中秩序、公平、质量是核心的价值追求。

2.热衷“政府责任市场化”，忽略“服务提供机制市场化”。政府作为教育制度的主要供给者，不能在教育领域中退出，或者推卸应尽的公共教育责任。在诸多的创新案例中，市场机制的引入成为各地方政府实现教育责任的重要途径。无疑，市场机制能带来教育制度的灵活性、多样性、自主性、满足多元的教育需求，减轻国家负担，但不能解决教育制度的公平性问题。而且在运用市场机制过程中，还应区分“政府责任市场化”和“服务提供机制市场化”，前者是把本应是政府“分内职责”的公共服务推向市场，后者则是在政府承担基本责任的前提下，推行公共服务生产过程的市场化，通过多元生产者之间的竞争降低成本，提高效率和质量。而目前，我国政府热衷于政府责任的市场化，而在服务提供机制市场化方面认识和实践严重不足。

因此，首先要改变政府在公共产品提供中的激励机制，正是因为现在所有政策选择都“以经济建设为中心”，其他方面就必然被置于相对次要的位置。在非均衡发展战略的推动下，政府职能和边界问题逐步向经济领域倾斜，一方面政府为追求GDP而“投资饥渴”，另一方面对于教育等对GDP不能有立竿见影贡献的软性公共产品，没有足够的激励来提供，而将其“甩包袱”式的丢给市场或者个人。因此，在政府基本完成硬件投资任务的历史使命之后，应当将更多的目光和精力放在教育等社会事业的发展中，使“教育优先发展”真正成为政府行为激励的重要内容。另一方面，政府改变承担责任的形式和角色，要从提供和控制逐步走向规制和支持。因此，如何在肯定市场机制的前提下，再造教育的治理结构是摆在我们面前的重大课题。

3.“事权”、“财权”不匹配，导致“虚假”创新。分权改革是地方教育制度创新最直接的实践环境，它决定着地方政府是否“有能力”成为制度创新的主体。因此，我们不应在集权和分权、上移和下移之间做简单的加减法，忽略对于这种权力调整过程中的制度激励问题。当我们的权力上移或者下移仅仅是责任的移动时，那么我们很难想象地方会有多大的动力和热情去完成中央下派来的任务，尤其是在“出力不讨好”、“会哭的孩子有奶吃”成为一种对策文化的时候，伴随着权力移动的利益激励制度就显得尤为重要了。

4.制度创新并不必然来自民众需求。地方公众是地方政府提供的地方公共产品和公共服务的消费者，从理论上，他们是地方政府的政治委托人，他们的意志应当成为地方政府制定行政目标、进行制度创新的最重要依据。但是“公众”具有个体的现实性与整体的虚拟性的特征。也正是由于这一特点，才使得公众对于教育制度创新中很难形成一种可以辨别的声音，这种声音或者被掩盖，或者被强势的声音所淹没，出现“一枝独秀”的状况。

因此，我国教育政策决策机制更多的属于内循环状态，外部的利益诉求很难进入到“政策之窗”（window of policy）中，内部的利益调节取向也不对外部问题负有“责任”。可见，地方制度创新并不必然来源于公众的需求，公众要发“声”，能发“声”、发好“声”，需要建构一个民主协商的权利对话平台，才能化解沉积的矛盾和误解，也能更好的去理解权利和实践权利。

5.“教育家”引领使得改革面临持续性问题。制度创新得以发生需要形成“第一行动集团”。所谓“第一行动集团”是指那些能预见到潜在利益，并认识到只要进行制度创新就能获得这种潜在利益的人。他们是制度创新的决策者、首创者和推动人，他们中至少有一个成员是熊彼特所说的那种敢于冒风险的、有敏锐观察力和组织能力的“企业家”。在我国一些地方出现的地方教育制度创新案例中，也不断涌现出来一些改革“强人”或者所谓的“教育家”。这些创新案例的出现和推动往往都与这些“教育家”自身能力、改革意识、创新精神，以及该地区在中国政治版图中所处的地位有关，具有明显的“强人”色彩和“时效性”。

我们将地方教育制度创新寄托在某一个人身上，不是常态，也不能长远，更难具有创新的推广和示范意义。要想使创新行为和成果不至于“人在政举，人去政息”，必须建立一整套鼓励制度创新的激励制度，改变行政官员的个人利益激励结构。

6.将“治理问题体制化”，以“改革”之名固化原有利益格局。所谓“治理问题体制化”，就是说一遇到问题就撇开“治理”直奔“体制”，将问题归结于教育体制，这实际上是一种偷懒的做法，因为它同时忽略了治理问题和体制问题的复杂性。治理有其非常复杂的体系化内涵，有其完全不同于体制的构成，这决定了它实际上是无法体制化的，把治理问题体制化，实际上也就忽略了问题及其解决方案的双重普遍性与特殊性。体制说到底是一种文明框架，不是模式，不是道路，不是经验，不是或者说不仅仅是单一的某个时期的阶段性产物，体制的时间更长、空间更大。体制是我们每时每刻都要立足于上的地板，不要把它想象成天花板，尤其是不能把它想象成别人家的天花板。

任何一种行政制度的确立，都伴随着一整套利益结构的建立。地方教育行政制度改革的核心问题在于分配权力、重塑利益结构。体制改革之所以“难”，原因也就在于此。长期以来，我们一直实现稳定存量、搞活增量为主的渐进式改革。这种改革模式回避问题，减少改革阻力，增加了改革的成功系数，但同时也累积了问题：改革的成果无法实现共享、权力和利益的自我复制与膨胀，部门利益时常侵占公共利益，公职人员权力设租、寻租时有发生，等等。这些问题必须通过不断深化改革来解决。在目前的体制约束下，地方教育行政制度创新是“深化改革”的一条可行路径。但这条道路不应该仅仅做一点“锦上添花”的事情，更应当“雪中送炭”，在“地方”的范围内进行利益格局调整，为解决整体教育改革和发展中的攻坚问题做出探索。

未来两年的趋势预测

一、总体趋势

从这三届的案例发展趋势来看，学前教育、义务教育均衡、高等教育等方面的制度改革正在升温，其中学前教育和高等教育制度创新实现了从无到有的突破，促进义务教育均衡发展的制度创新维持了高位发展。我国正在进入地方教育制度创新活跃期。在425个教育部立项的教育改革试点项目中，义务教育均衡发展和现代大学制度建设方面的项目分别多达41个和49个，此外，办学体制、保障机制等方面的改革项目更是各自达到了近60个，我国学前教育、义务教育均衡、高等教育等制度必将进一步推陈出新。

省级统筹综合改革、考试制度改革和职业教育改革创新值得期许。2010年，有12个考试招生制度改革项目、18个省级统筹综合改革项目和45个职业教育办学模式改革项目在教育部立项，这些方面的改革创新值得期许。第三届职业教育的案例已超过前两届，凸显了改革创新的活力。

在农村教育领域，第三届的案例明显超过前两届。因此，未来农村教育的制度改革和创新案例将会进一步增多。

二、各领域的分类趋势

1.简政放权是教育行政制度改革的主要方向。地方教育行政体制创新是地方教育制度创新的核心，地方教育制度创新的关键就是转变政府职能，改革行政管理体制。地方教育行政制度创新，可概括为四个方面：一是服务型政府建设，二是政校关系理顺，三是管理职能转变，四是管理方式改革。

2.均衡发展仍是义务教育改革的主要趋势。教育“十二五”规划明确提出，推进义务教育均衡发展，多种途径解决择校问题改革试点，完善进城务工人员子女接受义务教育体制机制，探索非本地户籍常住人口随迁子女非义务教育阶段教育保障制度。党的十报告再次强调要“均衡发展九年义务教育”为未来两年义务教育改革发展指明了方向。

3.农村学前教育需要重点发展。未来两年，加快普及学前教育，重点发展农村学前教育，仍将是未来学前教育发展的战略选择。一是把发展学前教育摆在更加重要的位置，把学前教育纳入政府公共服务体系，大力推进普及。二是加快提高学前教育发展水平。三是明确政府责任，把各项任务落到实处。

4.农村教育的内涵发展将成为改革的主要方向。内涵发展成为变革发生的焦点区域。教育发展的重心将从注重外显的硬件标准化转向多元、本土化的内涵发展。提高师资质量、促进学生全面发展将成为未来基于学校组织的变革强调的核心目标，教师和学生的需求将在变革中超过升级硬件的需要而优先得到满足，课堂教学、教师管理和组织文化的优化也将从内涵发展的层面提升地方教育发展的品质。

5.突破制度障碍，构建现代职业教育体系。在中高职院校之间建立广泛的衔接支持制度，实现中高职教育培养目标和人才定位接轨；改革普通教育和职业教育的“双轨制”现状，扩大双方学分互认范围；适应产业结构升级对应用性人才的更高要求，建立培养应用性技术人才的学位递升体系；探索多元录取机制，在招生制度上打破学历和年龄限制，在学籍管理上放开学校限制；建立完善的社区学院教育制度和多元投资体制，使办学体制机制更加灵活。

6.民办教育发展的制度环境需进一步完善。民办教育制度设计和政策完善已进入关键时期。重点是“清理并纠正对民办学校的各类歧视政策”，进一步完善促进民办教育发展的制度环境。

7.异地高考改革探索值得期待。重要的原则是因地制宜，各地根据自身的资源禀赋和实际情况，综合流入者的职业、居住、参保状况，以及随迁子女在当地连续就学年限等情况，设置一个适当的准入“门槛”。国家在宏观层面上通过调剂高考招生指标，平衡城市户籍人口与外来人口的利益，为地方改革提供了保障，是一个具有创新性的举措。

值得关注的是以珠三角的城市为代表的一大批在改革开放后形成的经济发达的新兴城市，其户籍人口仍保持改革之前的极小规模，形成户籍人口与流动人口严重倒挂的不合理局面。在矛盾最为突出的北京、上海等特大城市，其真实的担忧是对城市人口规模的控制。对此，需要建立城市发展的战略性思维，打破画地为牢、不切实际的计划经济思维。这样，“异地高考”改革就有可能成为撬动城市综合改革的一个重要契机。

8.发展继续教育，构建终身教育体系。需要从以下几个方面入手：一是以满足个人多样化的学习和发展需要为核心，各种类型、各种层次的学校和教育机构都要给广大人民群众和干部提供多种学习形式。要进一步完善高等教育自学考试制度，服务领域进一步拓宽。二是大力发展教育培训服务，统筹扩大继续教育资源。三是开展形式多样的社区教育。四是构建灵活开放的终身教育体系，搭建终身学习“立交桥”。

9.全面实施素质教育，深化教育领域综合改革。如何落实全面推进素质教育？当前首要的是推进教育领域的综合改革，要有条不紊地推进考试制度、教育教学管理等方面的改革，通过改革突破实施素质教育的体制机制障碍，把教育发展引导到有利于全面实施素质教育的轨道上来。

实施素质教育，提高教育质量，是国家所需，是人民的期待。今后，我国教育工作的重点应当放到着力提高教育质量，推进教育教学内容和方法、课程教材、考试招生和评价制度改革上，切实探索减轻中小学生课业负担、推进素质教育的有效途径和方法。

（作者为21世纪教育研究院院长）