我国房地产市场宏观调控策略研究

摘要:从1998年房地产改革以来,我国房地产业有了突飞猛进的发展。但同时也存在着房地产价格不合理持续上涨、房地产投机性需求日益增加、市场运作不规范等突出矛盾和问题,对此国家也曾出台一系列的宏观调控政策。本文立足于我国房地产经济发展的现状,分析了我国土地、金融、税收、保障性住房等房地产宏观调控政策的作用以及所存在的问题,并提出相应的政策调控思路与方法,促进我国房地产业健康有序发展。

Abstract:From the market improving in 1998, real cstatc market developed quickly in China. But it is positive that prices raised innormally, speculative needs grown increasingly and the market is confuse and so on. Because of these questions,the government has adopted a series of macro――control policies.During focusing on current situations of the Real cstatc market economy ,we analyse the policies of land、finance、tax、low-income housing as well as its defaults.It gives some suggestions and idears about resolving the problems, on order to improve Real cstatc market developed healthily.

关键词:房地产市场 宏观调控

Key Words:Real cstatc market Macro adjustment and control

作者简介:汤景林(1983―),男,汉族,广西桂林人,广西师范大学区域经济学研究生。

改革开放以来,我国房地产业迅速发展。以住房为主的中国城市房地产市场逐步成为了国民经济的支柱产业,对拉动我国经济增长和提高人民生活水平发挥了重要作用,同时带动了钢铁、水泥、电力、金融、运输等相关行业的发展,推进了城市化进程。然而在此同时,也出现了房价上涨过快、房地产投机日益严重,市场潜在需求与有效供给不足,土地市场运作不规范等问题。造成房价过度上涨,催生了房地产市场的巨大泡沫。这不仅威胁房地产行业的可持续发展,而且严重影响人民生活及我国经济的健康运行。房地产是关系国计民生的特殊商品,政府为实现房地产市场的健康发展和高效运行,必须对房地产市场进行有针对性的调控。

一、房地产市场改革以来所存在的问题

近年来,中国经济的发展,人民生活水平提高,扩大内需等积极政策促进了房地产业的高速发展,但也出现了不少问题,主要表现在以下方面:

(一)土地资源稀缺 投机现象严重

房地产是从事不动产开发投资的行业,离不开土地的供给。土地是一种不可再生的资源,供给弹性小。随着中国城市人口的增多,城市化步伐加快,人们对土地不断增长的需求与土地稀缺之间的矛盾越显突出。在目前不完善的土地交易制度下,由于利益的驱动,房地产开发商总是千方百计的圈地。在获得国有土地使用权的过程中,通过贿赂、暗箱操作等手法,低价获得国有土地使用权。或将土地高价格转让,进行投机获利。有限的土地资源反复交易,导致价格急速上涨,形成房地产泡沫。一旦泡沫破裂,不仅严重扰乱了行业正常秩序,危害整个国民经济的可持续发展。

(二)房地产对金融依赖程度较高,蕴藏较大金融风险

我国房地产对金融的依赖程度很高,积累了大量金融风险。主要表现在以下方面:一、房地产信贷增长过快;二、房地产商自有资金比重低。我国80%左右的土地购置和房地产开发资金直接或者间接来自银行贷款,而个人通过按揭贷款买房的人占全部购房总数的比例高达90%,这意味着房地产市场的绝大部分风险系在金融机构身上;三、商业银行过度竞争。近年来,由于我国商业银行特别是国有银行存在流动性过剩的现象,具体表现为存贷差越来越大,迫于盈利压力,银行急于把过剩的资金贷出去,而房地产由于有抵押物相对风险较小,成为各家银行理想的房贷对象。投资过快、供给增加在导致房地产销售市场过度繁荣的同时逐渐把房价推到了严重偏离实际价值的不合理价位。事实上中国部分城市房价已在高位运行。房地产业与银行之间已形成一荣俱荣、一损俱损的态势,一旦房地产由繁荣走向萧条,房地产泡沫破灭可能引发银行资金链断裂,从而对整个国民经济带来沉重打击。

(三)房价过快上涨,超过普通百姓的承受能力

从2003―2009年,中国房地产价格明显呈现上升趋势。尤其是在2009年,全国房地产市场出现过热现象,70个大中城市房屋销售价格指数呈现出持续上涨,涨幅逐月增加。在我国贷款买房人当中,一半以上的人月供超过其是收入的30%。房地产市场过高的价格,不但抑制了人们日常消费,更可能会造成社会不稳定因素。

(四)商品房供应结构失衡

随着房地产业的不断发展,许多地区盲目地开发高档住宅和别墅,而中低档的商品住房建设规模较小,两者开发比例严重失衡。这一方面导致了结构上的供给失衡,致使房价不断攀升。另一方面更忽视了普通群众对中低档住房的需求,导致人民群众不满情绪滋生,给社会稳定带来不安定因素。

二、中国房地产市场宏观调控效果分析

2003年以来,大部分城市房屋销售价格明显上涨;商品房供应结构凸显,部分地区房地产投机炒作严重等等。针对这一现象,国家政府给予了高度的重视。2002年8月26日各部委联合的《关于加强房地产市场宏观调控促进房地产市场健康发展的若干意见》明确指出,我国房地产市场存在房价上涨过快,商品房供给结构失衡,房地产市场秩序混乱等问题。随后为整顿房地产市场,2005年3月国务院出台八点意见,力求稳定房价。2005年5月国务院办公厅《关于做好稳定住房价格工作的意见》,要求各地区、各部门要把解决房地产问题作为当前加强宏观调控的一项重要任务。2006年5月24日国务院总理在国务院常务会议上提出了促进房地产业健康发展的六项措施。在此我们将其调控手段和措施进行具体分析。

(一)土地市场宏观调控政策分析

土地宏观调控是国家为了维护土地所有制,调整土地关系、保护和开发土地资源、合理利用土地而采取的行政、经济、法律等综合性的手段和措施。近几年中央颁布的一系列限制土地供应,引导市场健康发展的调控政策和措施,对房地产市场产生了深刻影响,对房价的增速也起到了抑制作用。2002年5月9日,国土资源部下发《招标、拍卖、挂牌出让国有土地使用权规定》,该文件叫停了沿用多年的土地协议出让方式。2004年3月31日,国土资源部、监察部联合下发《关于继续开发经营性土地使用权招标拍卖挂牌出让情况执法监察工作的通知》,要求在2004年8月31日后,各地在经营性土地使用权出让中不得再以历史遗留问题为由采用协议方式出让土地使用权。2004年国务院办公厅《关于深入开展土地市场治理整顿、严格土地管理的紧急通知》,要求全国半年内暂停农用地转为建设用地的审批。2006年5月31日国务院办公厅下发《关于当前进一步从严土地管理的紧急通知》,提出遏止一些地方违法违规占用土地,要求清理闲置和别墅用地。2007年11月19日《土地储备管理办法》出台,明确规定储备土地必须符合规划、计划,优先储备闲置、空闲和低效利用的国有存量建设用地。

(二)现行土地市场调控政策评价

由于不少地方政府长期以来一直依靠出让土地来获得地方财政收入,依靠房地产业对其他行业的相关带动,从而实现地方GDP的增长。这种追求短期政绩的发展模式,造成了土地供应的无序和盲目。与中央有关部门的调控积极性相比,地方政府表现被动,我国部分城市的房地产价格持续上涨在相当程度上是地方政府主导下的价格上涨。部分地方政府出于地方利益考虑,在政策制定和执行上倾向于推进房地产业的快速发展。在这种地方政府与中央的博弈的状态下,中央政策传导机制不畅,调控政策无法得到落实,调控效果大打折扣,无法中根本上达到抑制房价的目的。

(三)金融调控政策分析

房地产金融政策,是指政府与房地产密切相关的各种货币资金的筹集、融通,以及在信用基础上为其提供金融服务活动的总称。房地产的核心问题是金融体制问题,金融方面的任何变动都会对房地产产生反应。

金融政策调控分为直接调控和间接调控。直接调控是由中央银行直接干预房地产信用业务,以行政控制为主的贷款限额管理和贷款质量控制,主要包括消费者信用控制、不动产信用控制、优惠利率等;而间接调控包括货币供给总量控制和货币需求总量控制,货币供给总量控制以准备金率和基础货币为主,货币需求量控制以利率手段为主。在实践中,各国中央银行主要通过利率微调以及不动产信用控制在调控房地产市场。

中国人民银行根据调控政策实施的需要,适时地运用利率工具,对利率水平和利率结构进行调整,进而影响房地产市场供求状况,实现调控房价的目的。利率是市场经济中最重要的经济杠杆之一,而房地产市场是资本高度密集型的产业,对利率的变化反映比较灵敏,加息往往会带来挤出资产泡沫的效应。此外,房地产是一种需求价格弹性较高的特殊商品,大多数消费者缺乏一次性付款购买的能力,而多采用抵押贷款的方式进行购买。利率的变化可以较为明显地增减消费者的还款额,直接影响购房成本。如果利率提高,消费者的还款额增加,购房成本上升,一部分消费者就会退出房地产市场,需求的下降将导致房地产价格下跌。反之,如果利率降低,消费者的还款额减少,购房成本降低,潜在消费者就会进入房地产市场,需求的增加将导致房地产价格上涨。

不动产信用控制是指中央银行对商业银行等金融机构向客户提供不动产抵押贷款的管理措施。主要是规定贷款的最高限额、贷款的最长期限和首付的最低金额等,采取这些措施的目的主要在于限制房地产投机,抑制房地产泡沫。

2003年以来,针对房地产金融体制中存在的各种问题,金融主管部门采取了各种调控手段,改进房地产信贷管理。2003年4月,中国人民银行下发《关于进一步加强房地产信贷业务管理的通知》,从加强房地产开发贷款管理、严格控制土地储备贷款的发放等多方面对商业银行房地产信贷业务进行了规范和控制。2004年9月银监会下达《商业银行房地产贷款风险管理指引》,明确商业银行发放房地产贷款的限定。2004年10月中国人民银行上调存贷款利率。2006年4月央行再次全面上调各档次贷款利率,抑制房地产投资需求。2007年银监会下发《关于加强商业性房地产信贷管理的通知》,界定首套自住房和第二套房贷款首付款比例。2007年3月至12月,央行连续六次加息。2008年7月,中国人民银行、银监会下发《关于金融促进节约集约用地的通知》,对各类地产贷款作了具体规范。

(四)金融调控政策评价

近年来国家频频调整金融政策,从政策实施意图来讲,是想通过货币政策杠杆来调控宏观经济中投资过热等问题。通过利率、货币供应量和存款准备金政策来调控投资增长过快和房价上涨过快的问题。但是,实际上货币政策虽然在一定程度上可以影响房价和房地产投资,但是对房价上涨的抑制作用不明显。主要原因有:一、刚性需求量大,利率上调反而推助房价上涨。从1998年国家全面停止住房实物分配政策滞后,因政策变动、经济发展、和人民生活水平提高而释放出的住房需求远大于住房的供应,造成大量的刚性需求。因此国家通过对金融机构利率的微调来行使经济杠杆作用,不能在短期内对房地产市场需求造成大的影响,相反,会使开发资金成本转嫁到房价上,在一定程度上拉升房价;二、利率传导渠道不畅,加上调整幅度较小,对房地产投资贷款影响不大。由于我国目前仍然是非市场化的利率结构,资金的价格缺乏货币供给的增减作出反应的机制。在房地产市场上,资金价格一直受到非市场化的政策指导。利率对房地产投资的价格缺乏调节能力;三、货币供应量难以精确控制。由于货币需求的不稳定性和货币供给的内生性,使得央行不能精确控制货币供应量,难以达到货币政策的预期目标;四、央行实施的宏观调控政策存在滞后性。从2004年开始的房地产宏观调控,打击房地产投机行为,抑制放假过快增加,截止到2008年仍处于政策滞后期。

(五)对房地产税收调控政策分析

房地产市场税收包括所有与房地产业有关的税收。房地产市场税收包括了流转税、所得税和财产税三大类。房地产税收政策是国家针对房地产经济活动而专门指定的、由若干税种构成的经济调节体系。是国家调控房地产、规范房地产经济行为的重要经济杠杆。

我国现行的房地产市场税收政策是以不动产流转税、所得税为主体的多税种、多环节、多次征收的复合税收政策体系。其存在着比如税种繁杂,重复征税,税种课税范围狭窄,税基覆盖不全等问题。针对这些问题,税务主管部门采取了多种调控手段与规定。例如要求对于存量房交易环节所涉及税种,各地要依法征收,不对税法及相关税收政策进行变通和调整,征收个人住房转让和住房投资、投机行为作了区分对待,重新修订《城镇土地使用税暂行条例》,城镇土地使用税每平方米税额在原基础上提高2倍等等,使得政策体系不断的完善和修正。

(六)房地产税收调控政策评价

在市场经济条件下,房地产税收政策是维护市场公平公正以及整个市场有序运行的重要条件。然而现行的房地产税收政策与房地产市场的发展要求很不适用,难以充分发挥税收应有的功能。目前的房地产税费体系中租、税、费混杂的现象较为严重,从而导致房地产的高成本和高价格,加重了购房者的负担。同时税收政策的规范性和稳定性较弱,使得其难以发挥作为经济杠杆的调节作用。从税收结构看,房地产流通环节税种多,税负重,而在房地产保有环节课税较少,造成土地闲置,浪费现象严重,不利于土地的高效利用。相反,进入市场流通的土地却要承受过高的税负,这不仅抑制土地的正常流动和交易,而且造成逃税现象增多。

此外,我国在税收管理上还存在不少问题。例如现行课税多依据为国家行政机关颁布《暂行条例》执行,而不是全国人大或人大委员会颁布的税法,使得房地产税立法层次偏低,税收法规多变。税收又过度集中于中央,难以体现房地产的区域性特点,无法促进房地产的资源优化配置和有效利用。

(七)住房保障制度调控政策分析

满足本国居民的居住需求,是为保证国家稳定、发展经济必须充分重视的问题。不能单单把以盈利为目的的房地产市场,作为解决居民居住问题的唯一途径。住房商品化的实施,并不排除国家实施对中低收入居民提供社会保障性质住房的措施。建立住房保障体系,就是以政府为主导,发挥社会保障功能,利用政府专项资金,解决中低收入居民的住房问题。其政策目的是在我国建立起两种住房供应体系,一是以高收入者为对象的商品房供应体系,由房地产开发企业在公平的市场上,以市场价格供应商品房;二是以中低收入者为对象,满足以基本住房需求的住房供应体系。2003年以来,我国加大了对经济适用房、普通商品房和廉租房供应政策的颁布。在《国务院关于促进房地产市场持续健康发展的通知》(国发[2003]18号)就指出:经济适用房是具有保障性质的政策性商品住房。要通过土地划拨、减免行政事业性收费、政府承担小区外基础设施建设、控制开发贷款利率、落实税收优惠政策等措施。建立和完善廉租房制度,强化政府住房保障只能,切实保障城镇最低收入家庭基本住房需求。《国务院办公厅关于稳定住房价格工作意见的通知》、《国务院办关于调整住房供应结构住房价格意见的通知》等文件进一步强调:要规范发展经济适用住房、完善经济适用住房制度,真正解决低收入家庭的住房需要。2006年8月30日建设部出台《城镇廉租房工作规范化管理实施办法》要求加强城镇廉租住房制度建设,规范城镇廉租住房管理。

(八)住房保障制度调控政策评价

一直以来,我国住房保障政策落实情况却不近人意。开发比例太小,投资增幅远远落后与同期商品房,加上多数保障住房项目地处偏远,对中心城区的房价影响微乎其微,住房保障体系与商品房市场的发展,两者显现出严重不均衡发展态势,致使商品房市场的供应结构出现严重扭曲,同时也成为了政府不断行政干预商品房市场的诱因。

三、对中国房地产市场宏观调控的建议

(一)货币政策应充分关注房地产市场价格

房地产价格作为一个经济变量,在目前实行通货膨胀目标制的国家货币当局的视野中,房地产价格是一个不可忽视的参考指标和信息变量。随着我国房地产市场的发展和深化,房地产价格波动已可以影响消费和投资的水平,货币政策不能完全无视房地产市场的发展以及影响。央行应关注房地产市场的发展和房地产价格的变动,积极借助房地产价格这一传导渠道影响实体经济,以促进货币政策最终目标的实现。央行应加强对房地产市场信息的手机、处理,建立放滴汗市场预警体系,使市场正确判断市场价位和市场走势,以形成合理的预期,从而促进房地产市场的平稳运行。

(二)逐步实现中介目标向利率指标的过渡

随着各国金融深化的不断进行,金融资产的内容也不断丰富。在这种情况下,对于各层次货币总量的定义是极为困难的。因此货币供给量作为中介目标的实用性在降低。利率不但是最具有稳定性的经济变量,而且具有及时性、可测性和可控性,能够通过资金供求双方不断变化的交易及时反映出来。随着我国经济市场化、货币化程度的提高,利率作为使用资金的成本,对货币政策的敏感性将会逐步加强,能有效引导投资和消费,央行可以制订优惠利率,把资金引向国家最需要的地区和行业,改善投资结构和消费结构,有效实现货币政策的终极目标。

(三)房地产税收,强化税收调节作用,控制投资性购房

通过税收杠杆的功能,抑制短期炒作行为。在房价涨幅特别大的城市设置合理的级差利得税。对于短期转让的商品房,政府应对差价部分课以利得税,税率随房产持有年限的增加而递减。引入两种新的税收工具帮助房地产市场健康发展:一种是物业税(对持有环节征收),另一种是级差资本利得税(在买卖二手房环节针对转让所得利润征收利得税,对购买后1―2 年内转让的住宅课以很高税率,税率随住宅拥有年限递减)。

(四)加强对房地产投融资体制的建设

政府应对银行信贷作出有效管理,改善房地产业的资产负债结构,开发新的金融新产品,开辟多元化的融资渠道,尽快建立和健全个人和企业的征信制度,以避免逆向选择和道德风险的出现;分散和化解违约风险。资本市场的发展将为房地产企业资本运作,为股、债权融资提供便利,通过抵押银行、房地产信托和抵押贷款的证券化等多种金融创新来创造合理的房地产投融资体制。

(五)规范土地供给市场

协调推进住房用地供应计划实施。按照经政府批准的供地计划,结合政府收购储备地块开发和房地产市场土地供需的情况,确定年度计划中拟供应的地块,合理安排供地时序。

坚持和完善土地招拍挂制度。各地要按照公开、公平、公正的原则和统一、规范的市场建设要求,坚持和完善招拍挂出让制度。房价过高、上涨过快的城市,市、县国土资源管理部门可选择部分地块,按照政府确定的限价房项目采用竞地价办法招拍挂出让土地,发挥抑制房价上涨过快的调节作用。要按照提高土地开发利用效率的原则,探索综合评标的具体方法。在确定土地出让最低价的基础上,将土地价款交付、开发建设周期、中小套型建设要求、土地节约集约程度等影响土地开发利用的因素作为评标条件,科学量化标准,合理确定各因素权重,完善评标专家库,细化评标规则,规范运作,依法依纪严格监督。

严格土地出让合同管理。土地出让成交后,必须在10个工作日内签订出让合同,合同签订后1个月内必须缴纳出让价款50%的首付款,余款要按合同约定及时缴纳,最迟付款时间不得超过一年。出让合同必须明确约定土地面积、用途、容积率、建筑密度、套型面积及比例、定金、交地时间及方式、价款缴纳时间及方式、开竣工时间及具体认定标准、违约责任处理。上述条款约定不完备的,不得签订合同,违规签订合同的,必须追究出让人责任。受让人逾期不签订合同的,终止供地、不得退还定金。已签合同不缴纳出让价款的,必须收回土地。

(六)加大保障性住房建设力度

科学编制保障性住房用地供应计划。依据土地利用总体规划和年度计划、住房建设规划和计划及棚户区改造规划,结合本地区已供土地开发利用情况和闲置土地处置情况,科学编制住房特别是保障性住房用地供应计划,合理确定住房用地供应总量和结构。确保保障性住房、棚户改造和自住性中小套型商品房建房用地争取用3 年时间基本解决城市低收入住房困难家庭住房及棚户区改造问题。一是通过加大廉租住房建设力度和实施城市棚户区(危旧房、筒子楼)改造等方式,解决城市低收入住房困难家庭的住房问题。二是加快实施国有林区、垦区、中西部地区中央下放地方煤矿的棚户区和采煤沉陷区民房搬迁维修改造工程,解决棚户区住房困难家庭的住房问题。三是加强经济适用住房建设,各地从实际情况出发,增加经济适用住房供给。

(七)改善地方政府的绩效考核体系

将GDP、城市化率纳入到地方政府的考核体系中,势必导致地方政府为实现本地区短期的经济高速增长而忽视经济的可持续发展。因此,必须改变中央政府与地方政府的“委托―”机制,在地方政府的绩效考核体系中加入保障性住房等关注民生的考核标准。

此外,为改善地方财政的不合理结构,解决地方财政收入问题,在地方财政信息系统和市政债券发行机制建设完毕后,中央政府可能允许地方政府发行市政债券以解决财政赤字问题。此措施可加强对地方政府的财政管理,并从长远角度促进中央和地方财政收入制度改革。它还为地方政府设置了“鼓励”平台,以通过发行市政债券的公共房屋项目进行融资,从而缓解了很多大城市房价高涨带来的社会问题。

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