中国公法 崛起和政治变革（上）

内容提要：公法制度变革不可能拒绝政治影响，二者关系的常态是水融、休戚相关。这就决定了探讨公法与政治关系成为一种公法理论传统。[1]成熟的公法理论应有政治之维，否则无以全面、准确地描述、解释公法现象，进而有碍一国公法大厦的正常建构。本文认为，中国改革开放以来的二十多年，是一个公法崛起与政治体制改革同步进行的时代，公法与政治制度变革相辅相成、互相强化，共同致力于建设中国特色民主政治，服从于、服务于社会主义现代化建设。本文针对中国公法理论疏于关注公法发展与政治变革关系的不正常研究倾向，通过对公法制度与政治制度变革目标的殊途同归、两种制度变革所共同遵循的基本原则、两种制度变革路径选择的相似性、两种制度变革约束条件的相似性等四个基本问题的探讨，以期全面展示中国公法崛起与政治体制改革之间的内在逻辑联系，推动中国特色公法理论的早日形成。

关键词：公法　政治　变革　互动　法治

一、公法理论的政治之维

公法，按照《牛津法律大辞典》的解释，主要包括宪法、行政法、行政诉讼法、地方政府法、社会保障法、税收法、教会法和军事法等，旨在规定国家有组织的政治团体、政府及其部门与机构的结构、行为、权力和豁免权、义务及责任的规则和原则，用以调整国家与普通个人之间的关系。[2]我认为，如果公法制度不够完善，权力/权力关系就不可能理性化，权力/权利关系也不可能良性互动；如果公法制度不发达，就不会存在受约束的权力与有保障的自由，就不会存在可预期的经济发展与社会进步。也就是说，国家与社会的现代化，是以公法制度的理性化与现代作为前提的。在庞大的公法体系中，由于宪法权威毋庸置疑，行政法地位举足轻重[3]，因此公法的现代化与理性化，又主要表现为时俱进的、旨在全面及时回应国家与社会现代化需要的宪法与行政法制度变革。

各国公法制度发展史表明：公法制度结构及其发展变革，明显地具有语境化的特点，它是公法制度的内在逻辑制约与外在约束条件共同作用的结果，因此虽然并不存在完全与众不同的公法，但也不会存在普适的公法。在影响公法制度结构及其发展变迁的诸多因素中，政治因素虽然既不如经济因素那么根本，也不如文化因素那么宽泛，但却最为直接；公法与政治通常缠绕在一起，难解难分。之所以如此，不仅是因为公法与政治共同关注社会资源配置与社会利益分配这一社会主题，还要归因于二者皆侧重于通过恰当的制度安排来促成权力/权力关系的理性化以及权力/权利关系的良性互动这一方式，以便在最优配置社会资源的基础上最公平地分配社会利益。共同关注的主题以及相近的演绎主题的方式，使得公法制度与政治制度之间具有既竞争又合作的双重特点，[4]二者之间的互动性也因此具有两面性：一是相反相成。公法以其自治性与保守性来制约多变的政治，政治以其不加遮掩的利益偏好或明或暗地阻碍公法追求公正与公平；公法与政治之间互相制肘。二是相辅相成。公法利用政治优势来弱化制度变革阻力，推动制度进步；政治变革依赖公法增进其制度安排的理性，以公法制度变革的方式来正当地实现政治主张；二者互相支持、彼此强化。如果相反相成在二者关系中具有主导性，那么公法制度与政治制度不仅无助于人的解放，反而要成为经济发展与社会进步的枷锁；如果二者之间的互关系主要基于相辅相成，政治制度安排的合法性与公法制度安排的正当性基本重叠，二者优势互补，那么这种良性互动有助于理顺权力/权力关系与权力/权利关系，有助于以较小的成本较优地解决资源配置与利益分配这一社会主题，有利于社会在稳定中发展，有秩序地进步。

共同关注同一主题，以相近方式演绎同一主题，在决定公法发展与政治变革具有水融的天然联系的同时，也就决定了只有建立起完善、发达的政治之维的公法理论，才有助于建构起公法与政治之间的良性互动关系，才有可能全面客观地描述、解释公法制度现象，并有效地推动公法的发展与完善。相反，任何疏于关注公法发展与政治变革之间天然联系、缺乏政治之维的公法理论，或者政治之维非常模糊、脆弱的公法理论，都既不成熟、也不科学，只是切实际的空中楼阁，这种存在着结构性缺陷的公法理论，不仅会因结构失衡而致公法理论大厦的倾斜、倒塌，更可怕的是它还会误导公法实践，将公法发展与政治变革从良性互动关系引向消极对立这个反面，从而有碍于公法的正常发展，并因此殃及经济发展与社会进步。就此而言，建构一种公法理论，的确如同描绘一幅公法地图，一幅应该包含政治之维、推动公法发展与政治变革形成良性互动关系的公法地图。[5]

改革开放以来，伴随着政治体制改革的兴起与深化，中国法学逐渐摆脱忌言公、私法二分的传统[6]，法制建设实践中按照公、私法二分法进行制度变革的趋势越来越明显，中国公法茁壮成长，逐步走向成熟。就其总体而言，公法崛起与政治体制改革之间相得益彰，良性互动，各得其所。之所以如此，主要在于二者都以积极推进中国特色民主政治建设为己任，都要服务于、服从于经济建设这个中心任务。一方面，如果中国公法建设并未取得现如今的长足发展，不能为中国特色民主政治建设提供强有力的制度保障，那么中国的政治体制改革恐怕不可能取得举世瞩目的成就。另一方面，我们也同样难以想象，假如中国的政治体制改革未能逐步走向深化，中国特色民主政治建设未见成效，但中国的公法却能够在新旧体制的夹缝中悄悄崛起、迅速成长。也就是说，改革开放以来，尤其是最近十多年来，中国公法的迅速崛起与中国的政治体制改革的深入持久之间，息息相关。

但是，与公法制度和政治制度在中国现代化建设实践中通过相互支持、彼此强化、同步进行的制度变革所形成的你中有我、我中有你的互相渗透、共促互动的格局极不协调的是，中国公法理论的政治之维却显得相当脆弱。有些公法研究不切实际地强调法律的自治性却视而不见来自政治变革的现实的、重要的影响；有些公法研究讳言政治，避之惟恐不及；有些公法研究流连忘返于国外“精致”的公法理论，不屑认真对待中国公法制度变革的实际；有些公法研究在探讨制度变革时就事论事，并未打算问津公法制度变革的深层次原因；有些公法研究因方法落后而造成研究视野狭隘，难以将政治变革纳入研究视野。凡此种种，造成了政治维度在中国公法理论中，被其他一些有意无意地不恰当地放大的因素给遮蔽了；中国政治体制改革对于公法崛起所产生的实质性、甚至是决定性的影响，尚未引起学界应有的关注。那些陶醉于纸上谈兵或者迷失于崇洋的不正常公法研究倾向，直接促成中国现有公法理论在描述、解释中国过去二十多年所发生的公法制度变革现象时，捉襟见肘、力不从心。与中国公法的崛起与政治体制改革之间存在着千丝万缕的密切联系相映成趣的是，中国现有的公法理论却缺失应有的政治之维，至少政治之维相当脆弱；公法理论未缺乏对公法发展与政治变革之间内在逻辑关联的深入探讨。中国的公法理论一定程度上脱离了中国的公法实践，这就在冷漠的理论与真切的实践之间、在公法研究的视角单一与公法实践的生动活泼之间，形成刺眼的反差。这种不正常的公法研究倾向不仅有碍于公法理论的发展与完善；更是妨碍了公法制度变革顺的利进行，不利于中国特色民主政治建设进程的加速推进。

虽然一种公法理论具备健全的政治之维并非必然就是成熟的、完善的，因为公法理论尚有经济之维、社会之维、文化之维、甚至宗教之维等，但缺失政治之维，或者政治之维非常脆弱的公法理论无疑是不成熟、不完善的。中国特色的现代化不仅需要独立于私法的公法理论，更需要立足于中国公法发展与政治变革交错兼容的现实国情之上，能够对二者之间全方位互动关系加以精当描述、解释的成熟的、中国特色的公法理论。我们认为，中国法学必须得在告别讳言公、私法传统的基础上再进一步，改变公法研究不问政治的偏见，同时强化中国公法理论的政治之维与其他理论维度，推动与中国特色公法建设相适应的中国特色公法理论的早日形成。虽然中国特色公法理论的成熟不可能一蹴而就，公法理论政治维度的强化只能依赖于日积月累的点滴进步，但这并非意味着公法理论能够在学界的宽容等待中自然地成长起来，政治之维的强化需要学界有意识地努力矫正疏离实践的公法研究倾向，全面反思中国公法崛起历程，正视公法制度变革与政治制度结构交互影响的生动实践，不断地拓展公法研究视野，更新研究方法，学会多角度地描述、解释公法制度现象，准确解读中国公法发展与政治变革之间的全方位互动关系。只有如此，才有可能构建起全面回应中国公法实践需要的多维度、多层次的成熟的中国特色公法理论。

如何强化公法理论的政治之维，这是一道中国公法学的难题。我们试图在本文中提供一个探讨中国公法崛起与政治体制改革内在联系的分析框架，确证“中国公法变革与政治变革存在着全方位互动关系”这个基本命题。

二、两种制度变革的殊途同归

人类文明的发达史，基本上是一部制度进化史；是制度而不是什么别的东西，构成了人类文明发展延续的脊梁。几乎不存在可一成不变的制度，与时俱进的变革通常是延续制度生命、维系制度正当性的唯一方式。制度变革往往直接导源于知识更新，尤其是制度理论的创新，但真正推动制度变革的却并非知识或理论，而是利益驱动；制度变革根源于不同利益主体为了最大化其利益偏好所展开的多方博弈。无论是社会转型，还是经济转轨；无论是政治体制改革，还是经济体制改革，终归要表现为以一套新制度代替另一套旧制度，或者从无到有建立起一套制度，从而确立起一种新的社会资源配置与利益分配方案。改革开放之后中国公法的崛起与政治体制改革，也就是通过一系列相互支持的、旨在推进中国特色民主政治建设的公法制度与政治制度变革，对既有的制度体系加以战略性结构调整，重新梳理原有的权力/权力关系与权力/权利关系，藉此逐步确立一套更优的社会资源配置模式与更公平的社会利益分配方案。

一、公法崛起与政治变革都要诉诸制度变革

改革开放之前，中国虽然也有一些零碎的公法制度，但置于“人治底下的法制”的大背景之下，这些公法制度多半蜕化为纯粹的行政管理工具，因此当时的中国并不存在真正的、现代意义上的、旨在约束权力、保障公民自由的公法。由于无论是具体的公法制度还是整个公法制度体系，都存在着致命的结构性缺陷，故而体制不顺在所难免，权力/权力关系非理性化、权力/权利关系变成消极对立的“命令－服从”关系也就不足为怪了。从这样一个落后的起点上出发，改革开放之后中国公法的崛起，基本上就是一个通过大规模的公法制度变革来重建现代公法体系的过程。这场姗姗来迟的、深入持久的“公法再造”运动，标明了中国法制建设立场坚定地与“无法无天”的过去一刀两断，通过循序渐进的公法制度变革来依次推进政治民主化的进程。

我们认为，八二宪法的出台，标志着中国公法的正式崛起；而其后近二十年的三次修宪以及围绕着修宪而展开的一系列波澜壮阔的公法创制，尤其是从无到有地创制了一批体现中国特色的基本公法制度，使得中国公法大厦初具规模。中国公法的迅速崛起，为推动民主政治进程，推动权力/权力关系与权力/权利关系的理性化与正常化，提供了坚实的规范基础。主要的公法制度变革包括制定或修改了《全国人民代表大会组织法》、《国务院组织法》、《各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》、《人民法院组织法》、《人民检察院组织法》、《代表法》、《选举法》、《民族区域自治法》、《香港特别行政区基本法》、《澳门特别行政区基本法》、《法官法》、《检察官法》、《警察法》、《国家公务员暂行条例》、《行政诉讼法》、《国家赔偿法》、《行政处罚法》、《行政复诉法》、《行政监察法》等基本公法制度。

与公法崛起要天经地义地诉诸制度变革有些不同的是，通过制度变革的方式来推进中国政治体制改革，可谓是政治领域内的一场“范式革命”??从以人治方式转向法治方式来解决建设中国特色民主政治这个核心难题。这就意味着，政治体制改革首先表现为以制度化选择取代过去的精英决策与/或群众运动式“大民主”来推进政治民主化。邓小平虽然早于1962年就曾指出：“这几年，我们搞了许多大运动，差不多是把大运动当作我们群众路线的唯一形式，天天运动，这是不好的。”[7]但是，真正告别这种大民主群众运动的，却是近二十年之后的事。在1978年，邓小平又明确指出：“必须使民主制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变。”[8]之所以如此，乃是因为“领导制度、组织制度更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。” “我们过去发生的各种错误，固然与某些领导人的思想、作风有关，但是组织制度、工作制度方面的问题更重要。这些方面的制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面。”[9]在确立制度化的变革方式的基础上，政治体制改革表现为一个新政治制度彻底替代旧政治制度的具体制度变革问题。之所以需要彻底改革政治制度，是因为“如果坚决改革现行制度中的弊端，过去出现的一些严重问题今后就有可能重新出现。”[10]而通过政治制度变革的方式来推进政治体制改革，就是要实现社会主义民主的制度化与法律化。[11]这种政治体制改革思路自十一届三中全会直至十六大，得以一以贯之，十六大报告明确指出：“要着重加强制度建设，实现社会主义民主政治的制度化、规范化和程序化。”

由于公法与政治都重在关注权力/权力关系与权力/权利关系，而且公法崛起与政治变革都要诉诸制度变革，这就使得政治变革与公法崛起二者之间有可能通过重新配置权力与权利的制度变革这个中介而建立起普遍联系。不过，公法崛起与政治变革之间的全面而深刻的联系，不仅仅体现为制度变革这种载体，更要体现为两种制度变革在目标与内容上的殊途同归。

二、两种制度变革的目标与内容的相近性

公法制度变革的出发点与目标究竟是什么？恐怕并不存在一个普适于不同历史时期、不同地域的标准答案，即使直接或间接地对法国、德国、日本以及其他国家的公法制度变革产生重大影响的公共权力学说与公务学说也不例外。虽然法国的公共权力学说依据《人权宣言》第2条所规定的“所有政治组织的目的都是为了保障个人所享有的天赋的、不可剥夺的权利。”而似乎是不证自明的权威理论，但是莱昂·狄骥却不以为然，他认为“现代公法制度背后所隐含的原则，可以用这样一个命题来加以概括：即那些事实上掌握着权力的人并不享有行使权力的某种主观权利；而恰恰相反，他们负有使用其手中的权力来组织公共服务，并保障和支配公共服务的进行的义务。除非他们致力于实现上述目的，否则他们的任何行为都不具有拘束力，或者具有政治上的价值。”[12]因此竭力倡导要用具有实证基础的公共服务学说取代形而上的公共权力学说。尽管这两种经典的公法理论，以及其他一些外国公法理论在

相当大的程度上的确有助于中国公法学去描述、解释中国公法制度现象，但我们既无法据此解读中国公法制度变革的全貌，更不足以据此确立中国公法制度变革的目标。

中国公法制度的出发点与制度目标要来源于、立足于中国实际，制度安排要有助于解决中国公法实践中普遍存在的问题。我们认为，在中国现代化历程中，中国公法要立足中国传统公法制度因权力与权利配置不合理所致的结构性失衡这一实际，通过适当的制度变革来推进权力/权利结构的均衡化，在严格制约权力与/或权利滥用的同时，有效激励权力与/或权力的正当行使，促成权力之间、权力与权利之间关系的良性互动，以便在最优配置社会资源的基础上最公平地分配社会利益，从而最大限度地推进经济发展与社会进步，最大限度地发挥人的潜能，最大限度地提升人的价值并拓展人的自由空间。当然，这是就公法制度变革的总体目标与长远目标而言的，它虽然要求每一个具体的阶段性与局部性的制度变革都要服从于这种整体性的安排，但并不苛求每一种具体的公法制度变革都要与这种制度目标建立起全面而直接的联系。反思改革开放以来二十多年的公法制度变革，不难看出其目标主要旨在通过简政放权，转变政府职能，理顺行政关系与监督行政关系，加强对公民权利的救济与行政权监督，来渐进地矫正传统公法制度所遗留下来的权力/权利结构失衡问题，重建精简、统一、效能政府，全面推进行政机关的依法行政，并在保障相对方合法权益的基础上，全方位拓展民主，增进公民自由。一言以蔽之，中国公法制度的出发点与制度目标就是通过系统的制度变革来推进中国特色社会主义民主政治进程，通过推动社会转型与经济转轨来全面实现现代化。

虽然中国公法制度变革的阶段性目标，并无集中、具体的法律规定，而是散见于相关的法律规定以及立法实践当中，但是中国公法建设在社会主义初级阶段的总体目标却可以从宪法以及一些基本公法制度中找到依据，它们为中国公法制度变革提供了坐标平面。例如，现行宪法的序言部分曾规定：今后国家的根本任务是集中力量进行社会主义现代化建设，坚持四项基本原则，“不断完善社会主义主义的各项制度，发展社会主义民主，健全社会主义法制，自力更生，艰苦奋斗，逐步实现工业、农业、国防和科学技术的现代化，把我国建设成为高度民主、高度文明的社会主义国家。”[13]再如，《立法法》（2000年）第1条规定：“为了规范立法活动，健全国家立法制度，建立和完善有中国特色社会主义法律体系，保障和发展社会主义民主，推进依法治国，建设社会主义法治国家，根据宪法，制定本法。”

相形之下，中国政治体制改革的目标与内容就显得更加明确、具体。邓小平早于1986年就曾指出：政治体制改革的内容，首先是党政分开，第二个内容是权力下放，第三个内容是精简机构，“进行政治体制改革的目的，总的来讲是要清除，发展社会主义民主，调动人民和基层单位的积极性。要通过改革，处理好法治和人治的关系，处理好党和政府的关系。”[14]概而言之，我国政治体制改革的总方向和长远目标就是建设中国特色的社会主义民主政治。围绕着这个基本目标，不同历史时期的政治体制改革的制度变革各有侧重，不断深化这一主题。①十三大报告在首次将“建设有中国特色的社会主义民主政治”概括为政治体制改革的方向、长远目标和基本内容的同时，将政治体制改革的近期目标概括为建立有利于提高效率、增强活力和调动各方面积极性的领导体制。该报告提出近期政治体制改革的主要内容是实行党政分开，进一步下放权力，改革政府工作机构，改革干部人事制度，建立社会主义协商对话制度，完善社会主义民主政治的若干制度，加强社会主义法制建设。②要求积极推进政治体制改革的十四大报告，不仅继续强调建设有中国特色的社会主义民主政治政治体制改革这一目标，将其作为建设有中国特色的社会主义的一项重要内容加以论述，而且要求其与建立社会主义市场经济体制这个经济体制改革目标相适应、相一致，与把我国建设成为富强、民主、文明的社会主义现代化国家的奋斗目标相适应、相一致。此外，十四大报告还特别强调要求社会主义民主和法制建设要有一个较大发展，并将“下决心进行行政管理体制和机构改革，切实做到转变职能、理顺关系、精兵简政、提高效率”作为政治体制改革的一项紧迫任务。③十五大报告继续围绕着发展社会主义民主政治这一政治体制改革的基本目标，规定了“当前和今后一段时间，政治体制改革的主要任务是：发展民主，加强法制，实行政企分开、精简机构，完善民主监督制度，维护安定团结。”④十六大报告不仅一如既往地强调要通过政治体制改革来推进社会主义民主政治目标的实现，还将发展社会主义民主政治、建设社会主义政治文明规定为全面建设小康社会的重要目标，并明确指出：“要加强制度建设，实现社会主义民主政治的制度化、规范化和程序化。”具体而言，政治建设与政治体制改革主要包括九个方面：坚持和完善社会主义民主制度；加强社会主义法制建设；改革和完善党的领导方式和执政方式；改革和完善决策机制；深化行政管理体制改革；推进司法体制改革；深化干部人事制度改革；加强对权力的制约和监督；维护社会稳定。

比较中国公法制度变革的目标和内容与政治制度变革的目标和内容，不难发现，二者之间的差异主要体现在表达方式与使用概念方面，究其实质而言，的确殊途同归。二者都将实现中国特色社会主义民主政治视作制度变革的基本目标；都将监督、制约权力与保障公民自由作为制度变革的重心，都将简政放权、转变政府职能作为制度变革的关键，都要求制度变革应与建设社会主义市场经济体制相适应、相一致，都旨在推动经济发展与社会进步，以便将我国建设成为宪法所规定的“富强、民主、文明的社会主义国家”；而与时俱进、不断促进人的自由与人的全面发展，则是二者所共同努力的终极目标。[15]

三、两种制度变革的优势互补

虽然公法崛起与政治体制改革分享着共同的制度变革目标与内容，共同致力于推进社会转型与经济转轨，顺应中国现代化建设的需要。但是这既不意味着这两种制度变革完全可以相互替代，也不意味着两种制度只能各自为阵。改革开放以来中国二十多年的制度变革实践表明，这两种制度变革有可能形成优势互补、良性互动的关系。

不可否认，公法崛起与政治体制改革虽然齐头并进，但这无法抹平两种制度变革在运作机制与价值偏好等方面所表现出的明显差异。首先，公法制度变革是由立法主体遵循法定权限与法定程序所进行的公法规范创制，而政治制度变革则主要由政治组织按照以及有关政治决策程序的规定，在不违背法律规定的前提下进行的。其次，这两种制度变迁所涉及的利益主体的范围大小不同，影响制度革的动力与阻力不同，有资格参与制度变革的主体的范围大小也存在着明显的差异。再次，虽然公法制度与政治制度都不可能做到价值中立，都要追求实现最大多数人的最大利益，但是公法制度变革通常是以理顺公、私益关系的名义来张扬或者压制特定利益群体或者特定阶级的利益诉求，与之形成对照的是，政治制度变革通常以最大化特定的阶级利益的方式在事实上缓解公、私益之间的冲突。此外，公法制度变革较政治制度变革而言，通常更加具体、更具有操作性，公法制度需要规定一个比较明确的行为模式来规范权力/权力关系与/或权力/权利关系；而政治制度变革通常只是一种政治宣言，比较原则，几乎不会规定确定的行为模式。

尽管如此，这两种制度变革并未因此产生抵牾，而是并行不悖、优势互补。一方面，政治体制改革有力地支持了公法的崛起。一则由于政治制度变革目标明确，内容具体，这就在相当程度上为公法制度变革提供了导向。二则政治体制改革往往要先行一步，这就为公法制度变革提供了舆论支持与经验支持。三则政治体制改革直接推动了党政分开、政企分开与政社分开等，这就为公法制度改革开辟了必要的制度空间。四则政治体制改革可以发挥政治优势，以其特有方式高效率地调动社会资源，这显然有助于全面支持公法制度变革。另一方面，公法制度变革也有力地支持了政治制度变革。一则很大一部分的政治制度都通过法定程序转化为公法制度，实现了政治合法性与法律正当性的高度重叠，政治制度借助公法制度的强制实施来确保其政治主张得到一体遵行，这种法律转化拓展并巩固了政治制度的适用范围。二则政治制度变革通过转化为公法制度的方式，可以据此步步为营，循序渐进，依次推进，这有助于提供政治制度变革过程的连续性与变革结果的确定性。三则公法制度变革直接推动着政治制度趋于规范化与程序化，政治制度变革的“法律”味道越来越浓，变革过程变得越来越透明，参与主体也越来越普遍，例如十六大报告的产生过程就是最近的一个典型。

当然，并不能因为公法崛起与政治体制改革之间相互渗透、彼此强化与良性互动，就可以将公法制度与政治制度混为一谈。事实上，作为两种类型的制度安排，二者之间仍然存在着比较清晰的界线。历史地看，这两种制度的关系经历了一个由合到分、由分到合的发展历程。第一阶段是改革开放初期的合二为一：在这个阶段，公法制度不成体系极其落后，尚未形成独立的公法制度变革机制，其制度变革严重依赖于政治制度变革的拉动，政治制度变革在这一时期的制度变革中居于主导地位。这一时期，政治制度变革与公法制度变革高度重合，政治体制改革不仅是推动公法制度变革的“发动机”，而且还成功地孕育出后来公法制度变革独立运作的萌芽。第二阶段始于八二宪法诞生之后，政治制度变革与公法制度变革开始一为分二，公法制度在政治制度变革的支持下不仅迅速成长起来并开始独立运作，而且还反过来以合法性标准要求不断推动政治制度变革品味的提高[16]；与此同时，政治制度变革也习惯于自我要求服从法律，通过其示范性宣传从而卓有成效地推动着法律至上的法律权威在全社会的迅速普遍确立，并最终推动了依法治国方略的正式确立，从而为实现从人治向法治的根本性转变作出重大贡献。第三阶段始于十五大将依法治国确立为党领导人民治理国家的基本方略之后，[17]政治制度变革与公法制度变革之间的关系日益趋于辩证统一，共同推动着民主政治的制度化、规范化和程序化。在此基础上，十六大报告进一步深化了这种理解、明晰了二者之间的关系：“发展社会主义民主政治，最根本的是要把坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一起来。党的领导是人民当家作主和依法治国的根本保证，人民当家作主是社会主义民主政治的本质要求，依法治国是党领导人民治理国家的基本方略。”这不仅为政治体制改革设立了奋斗目标，也同时为今后公法制度变革明确了方向。

回顾二十多年来两种制度变革关系的演化历程，可以看出，两种制度变革关系在变得越来越默契、越来越成熟的同时，民主政治与依法治国对于二者的个性化要求也变得越来越高，这就推动着二者关系朝着理性化方向发展，两种制度变革的主要领域也日渐明晰起来。[18]

三、两种制度变革所共同遵循的基本原则

无论是公法还是政治，其制度变革都要遵循一些原则，否则便无章可循。一方面，虽然这两种制度变革关系密切，但不可能支配这两种制度变革的所有原则都因此完全相同。之所以如此，是因为这两种制度变革之间的本质差异要求二者各行其道，而不能越位、错位。尤其是公法制度变革，只有在保持必要的法律自治的基础上才能去争取政治支持，并反过来支持有助于民主政治建设目标实现的政治制度变革，而不能盲从于政治之后，失去自我，降格为政治附庸。但另一方面，由于这两种相辅相成的制度变革共居于同一社会结构之中，其制度安排只有协调一致，以互相补充而非互相拆台的方式才能全面回应社会变革的需要，这自然就要求二者必须共同遵循一些求同存异的基本原则。

不过，这并非意味着会存在一种普适的约束这两种制度变革的基本原则。之所以如此，是因为基本原则的确立，要视制度变革所试图解决的社会问题是什么、制度变革所依存的外在社会结构是什么、以及制度变革的目标与内容而定，因此这些共同原则也仍然只能是一种地方性知识??一种切合实际地将历史上或者其他地方的调整政治与公法关系，规范权力之间以及权力/权利之间关系的一些规律性共同知识语境化、具体化的一种地方性知识。中国的问题主要通过中国方式解决。邓小平曾指出：“我们寻找自己的应该走的道路。这涉及政治领域、经济领域、文化领域等所有方面的问题。”[19]在建设中国特色社会主义的大背景下[20]，中国改革开放以来的公法制度变革与政治体制改革所共同遵循的基本原则，也表现出明显的中国特色，基本上走的是中国特色的制度变革之路。正如十六大报告所总结并继续要求的那样，我国的公法制度变革与政治体制改革仍然“要坚持从我国国情出发，总结自己的实践经验，同时借鉴人类政治文明的有益成果，绝不照搬西方政治制度的模式。”

那么，指导中国公法崛起与政治体制改革的基本原则究竟有哪些？这可以从权威的法律规定与经典的政治论述中寻找答案。现行宪法在序言部分曾规定我国法制建设（当然包括公法建设）所要遵循的基本原则：“中国各族人民将继续在中国共产党领导下，在马克思列宁主义、思想指引下，坚持人民民主，坚持社会主义道路，不断完善社会主义的各项制度，发展社会主义民主，健全社会主义法制，……”（该规定后被两次修正）。《立法法》第3条明确规定：“立法应当遵循宪法的基本原则，以经济建设为中心，坚持社会主义道路、坚持人民民主、坚持中国共产党的领导、坚持马克思列宁主义思想邓小平理论，坚持改革开放。” 邓小平曾强调指出：“我们的政治体制改革是有前提的，即必须坚持四项基本原则。”[21]也于1998年指出：“依法治国，要贯彻两个原则：一是必须坚持党的领导和社会主义方向，二是必须保证广大人民群众充分行使民利。”[22]据此，我们将最近二十多年中国公法的崛起与政治体制改革所共同遵循的基本原则归纳为以下四个：坚持共产党领导原则，坚持社会主义原则，坚持人民民主原则，坚持“三个有利于”原则。

一、坚持共产党领导原则

改革开放以来的政治体制改革实践表明，在共产党的领导下进行政治体制改革，这是一以贯之、毫不动摇的最基本原则。所谓坚持党的领导，就是政治体制改革要在党中央的统一领导下，根据统一部署，积极而稳步地进行，不允许各行其是。[23]邓小平早于1980年就指出：“从根本上说，没有党的领导，就没有现代中国的一切。”[24]半年之后，他进一步指出：“坚持四项基本原则的核心，是坚持共产党的领导。”[25]到了1989年，邓小平又指出：“如果没有共产党的领导，不搞社会主义，不搞改革开放，就呜呼哀哉了，哪里能有现在的中国？”[26]在1995年指出：“在中国共产党的领导下，实行人民民主，充分保障人民当家作主的民利，是我国政权和政治体制改革的根本出发点和归宿。”[27]后又于2001年在全国治安会议让的讲话中指出：“我们推进政治体制改革，必须坚持以下原则：（一）改革党和国家的领导制度，不是削弱党的领导，而是为了加强和改善党的领导。要有利于巩固社会主义制度，有利于巩固党的领导，有利于在党的领导和社会主义制度下发展生产力。……”[28]最近，十六大报告明确指出：“我们党历来以实现和发展人民民主为己任。改革开放以来，我们坚定不移地推进政治体制改革，有力地促进了社会主义民主政治建设。发展社会主义民主政治，最根本的是要把坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一起来。……中国共产党是中国特色社会主义事业的领导核心。”十六大所修改的《中国共产程》更是明确规定：“中国共产党领导人民发展社会主义民主政治，建设社会主义政治文明。”

现行宪法明确规定共产党在社会主义法制建设中处于领导地位，这就决定了坚持共产党领导，不仅是政治体制改革所遵循的基本原则，也是中国公法制度变革必须遵循的一条基本原则。实践证明，由于“党对国家政治生活的领导，最本质的内容就是组织和支持人民当家作主。”[29]因此坚持党的领导原则，正确地引导着中国公法的崛起，始终贯穿于过去二十多年的公法制度变革之中。无论是八二宪法的诞生，还是后来的三次修宪；无论是全国人大及其常委会的立法实践，还是地方各级人大立法，以及各种行政立法，都无不体现出公法制度变革中坚持党的领导原则。十五大报告曾指出：“共产党执政就是领导和支持人民掌握管理国家的权力，实行民主选举、民主决策、民主管理和民主监督，保证人民依法享有广泛的权利和自由，尊重和保障人权。”

需要注意的是，在公法制度建设中遵循党的领导的基本原则，既不是搞邓小平所反对的“以党治国”，也不是搞“以党代法”，而是要十六大报告所要求的“依法执政”。坚持党的领导原则，在公法制度建设与政治体制改革中，具有不同的含义。在政治体制改革中，党可以直接决策制定政治制度；但在公法制度建设中，党组织不能代替立法机关直接制定或修改宪法、法律，而只能领导立法机关立法，通过提出修宪建议或者立法建设等方式影响立法决策，藉此体现党的领导地位、实现党的领导意志。正如十六大报告所总结和要求的那样：“党的领导主要是政治、思想和组织领导，通过制定大政方针，提出立法建议，推荐重要干部，进行思想宣传，发挥党组织和党员的作用，坚持依法执政，实施党对国家和社会的领导。……按照党总揽全局、协调各方的原则，规范党委与人大、政府、政协以及人民团体的关系，支持人大依法履行国家权力机关的职能，经过法定程序，使党的主张成为国家意志……”。当然，由于共产党要求自身始终代表中国先进生产力的发展要求，代表中国先进文化的前进方向，代表中国最广大人民的根本利益，这就决定了坚持共产党的领导，有可能实现党的领导、人民当家作主与依法治国三者的有机统一，有助于确保公法制度变革始终坚持保持推进中国特色民主政治的方向。

二、坚持社会主义原则

曾指出：“只有社会主义能够救中国。”[30]邓小平也说过：“只有社会主义才能发展中国。”[31]邓小平还反复阐明：“我们建立的社会主义制度是个好制度，必须坚持”[32]；改革是为了兴利除弊，是为了完善和发展社会主义制度，“一旦中国抛弃社会主义，就要回到半殖民地半封建社会，不要说实现‘小康’，就连温饱也没有保证。”[33]十六大报告也一如既往地旗帜鲜明地指出：“政治体制改革是社会主义政治制度的自我完善和发展。”

无论是政治体制改革还是公法制度变革，都要坚持社会主义原则，这不仅是一种政治主张，也是为现行宪法与《中国共产程》[34]所确立的一项基本原则。宪法第1条第1款规定：“中华人民共和国是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主的社会主义国家。社会主义制度是中华人民共和国的根本制度。禁止任何组织或者个人破坏社会主义制度。”宪法第12条修正案规定：“中国各族人民将继续在中国共产党领导下，在马克思列宁主义、思想、邓小平理论指引下，坚持人民民主，坚持社会主义道路，坚持改革开放，不断完善社会主义的各项制度……”正因为如此，改革开放以来的公法崛起与政治体制改革，都一直坚持社会主义原则，在此基础上通过制度变革来推动社会主义基本制度的自我完善。

不过，中国改革开放以来的制度变革所坚持的社会主义原则，并未拘泥于僵化的教条，而是坚持走中国特色的社会主义道路，要求各项制度安排都得与我国将长期处于社会主义初级阶段的发展水平相适应。由于社会主义的本质是解放生产力，发展生产力，消灭剥削，消除两极分化，最终达到共同富裕，因此坚持社会主义原则就必然要在确保基本的社会主义制度不动摇的前提下，通过全面推进政治制度、公法制度以及其他的各项制度变革来推动经济体制改革，推动社会资源配置模式与社会利益分配模式的理性化，在最优配置社会资源的基础上最公平地分配社会利益，通过推动这些目标的全面实现来体现社会主义的优越性。而且，由于中国尚处于社会主义初级阶段，因此制度变革不能好高骛远，而要脚踏实地，各种制度安排要有利于解决现代化进程中出现的实际问题，[35]有助于理顺在《正确处理社会主义现代化建设中的若干重大关系》（1995年9月）中所论及的各种主要关系，例如改革、发展与稳定的关系，速度与效益的关系，经济建设和人口、资源、环境的关系，三大产业间的关系，东部地区与中西部地区的关系，市场机制与宏观调控的关系，公有制经济和非公有制经济的关系，收入分配中国家、企业和个人的关系，中央和地方的关系等。尤其是公法制度变革，更要通过持续不断的制度创新来有效规范、调整权力之间的关系与权力/权利之间的关系，推动这些关系的理性化，为各种法律主体形成良性互动的法律关系提供制度框架，令人满意地解决好公益与私益关系，公平与效率关系，秩序与自由关系，政府与市场关系，国家与社会关系等，从而实现宪法所规定的“建设社会主义法治国家”的制度建设目标。

三、坚持人民民主原则

坚持人民民主原则，其实就是确保人民能够当家作主。这条原则是最近二十多年的制度变革所共同遵循的第三条基本原则。之所以要坚持这条基本原则，不仅在于制度变革要服从现代化的需要，而“没有民主就没有社会主义，就没有社会主义的现代化。”[36]还在于这是宪法与《立法法》所明确规定的，宪法第2条规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。”此外，《立法法》第5条也将发扬人民民主确立为中国立法所要遵循的基本原则之一。除以上这两个理由之外，公法的崛起与政治体制改革之所以要坚持人民民主原则，还有以下几个主要原因：

其一，人民民主本身就是制度变革的重要目标。由于政治体制改革与公法制度变革的共同目标都旨在建设中国特色的社会主义的民主政治，因此具有高度的民主性，也是社会主义区别于资本主义的最重要特征之一。邓小平曾明确指出：发展社会主义民主，健全社会主义法制，“这是三中全会以来中央坚定不移的基本方针。”[37]通过制度变革来推动现代化的实现，发展人民民主本身就是一个重要目标，这一点早在1979年十一届三中全会中就得到明确：现代不限于工业、农业、科学技术和国防四个方面，高度的社会主义民主，完备的社会主义法制和高度的社会主义精神文明，也是社会主义现代化的重要目标和重要保障。

其二，坚持中国特色的人民民主。“世界上的民主，都是具体的、相对的，而不是抽象的、绝对的。任何一种民主的本质、内容和形式，都是由本国的社会制度所决定的，并且都是随着本国经济文化的发展而发展的。”[38]我国改革开放以来所坚持的民主之所以是人民民主，是因为“中国人民今天所需要的民主，只能是社会主义民主或称人民民主，而不是资产阶级的个人主义的民主。”[39]所谓人民民主，就是全体人民共同享有的民主，其本质就是确立和保障人民群众当家作主的权利。最近二十多年的制度变革所不断发展的人民民主，具有明显的中国特色，它是一种为现行宪法与《中国共产程》所共同规定的、与集中辩证统一的民主。[40]这种集中指导下的民主是中国历史形成的，是与中国国情相符的，是对历史经验的总结；它严格区别于资本主义的形式民主。[41]

其三，人民民主原则是依法治国所要贯彻的一项基本原则，依法治国旨在实行人民民主的制度化与法律化。中国由于缺乏法制传统，行政权素来强大，权力/权力关系与权力/权利关系长期以来一直处于明显的失衡状态。如何切实有效地解决这种失衡问题，就成了依法治国的重点。这不仅需要大力发展、完善公法制度，而且还需要在共产党的领导下继续全面推进政治体制改革，不断地为公法制度结构的均衡化拓展新的制度空间。正是在这个意义上，如何处理党的领导、人民民主与依法治国之间的有关系，在很大程度上也就是公法制度变革以及政治体制改革与人民民主之间的关系。三者关系究竟如何？十五大报告的回答是：“依法治国，就是广大人民群众在党的领导下，依照宪法和法律规定，通过各种途径和形式管理国家事务，管理经济文化事业，管理社会事务，保证国家各项工作都依法进行，逐步实行社会主义民主的制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人看法和注意力的改变而改革。”其后，又在党的十五届二中全会上的讲话中将“必须保证广大人民群众充分行使民利”强调为依法治国所贯彻的两个基本原则之一。[42]十六大报告在此基础上更进一步，更加科学地阐明了三者之间的密切关系：“我们党历来以实现和发展人民民主为己任。……发展社会主义民主政治，最根本的是要把坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一起来。党的领导是人民当家作主和依法治国的根本保证，人民当家作主是社会主义民主的本质要求，依法治国是党领导人民治理国家的基本方略。”

其四，制度变革的实质是对人民民主制度的自我完善。改革开放以来的公法制度变革与政治体制改革，虽然并未排斥大胆、充分借鉴西方民主制度建设中处理权力之间、权力与权利之间关系的成功经验，但是经验借鉴只是为我所用，其目的在于完善符合我国国情的人民民主制度，绝非取而代之，这是制度变革始终坚持、毫不动摇的基本原则。邓小平曾反复强调：“我们的制度是人民代表大会制度，共产党领导下的人民民主制度，不能搞西方那一套。”[43]“西方的民主就是三权分立，多党竞选，等等。我们不反对西方国家这样搞，但是我们中国大陆不搞多党竞选，不搞三权分立、两院制。我们实行的就是全国人民代表大会一院制，这最符合中国实际。”[44]十五大报告也明确指出：“社会主义民主的本质是人民当家作主。国家一切权力属于人民。我国实行的人民民主的国体和人民代表大会制度的政体是人民奋斗的成果和历史的选择，必须坚持和完善这个根本政治制度，不照搬西方政治制度的模式，这对于坚持党的领导和社会主义制度，实现人民民主具有决定意义。”十六大继续强调要从坚持和完善人民代表大会制度、共产党领导的多党合作和政治协商制度、全面贯彻党的民族政策与自由政策、扩大基层民主等方面来坚持和完善社会主义民主制度。

由此可见，政治体制改革与公法制度变革所要坚持的人民民主原则，既表现为制度变革的目的是要渐次地健全和完善人民民主制度；还表现为制度变革的过程中发扬民主，为公众提供各种参与制度变革的机会，广泛听取公众意见[45]；更表现为新的制度安排有助于整体提高人民当家作主的水平，有助于全面推进民主政治的制度化、规范化与程序化进程。

四、坚持“三个有利于”原则

没有无缘无故的制度变革，任何制度变革都是利益较量的结果。由于公法制度变革与政治体制改革势必带来资源配置方式与利益分配格格局的重大调整，因此制度变革就必然是大规模的既得利益者的反对与更大规模的潜在受益者的支持二者之间反复博弈的结果。由于不同主体对同一种制度变革的评价有可能截然相反，这似乎意味着制度变革具有任意性与偶然性，并不存在一个权威的评价制度变革绩效的标准。

其实不然，由于这两种制度变革既不能无视历史，也不能脱离实际；既不能逆现代化的时代潮流，也不能不立足现实，因此制度变革必然要表现出一定的规律性，而违背规律的制度变革无疑于走进死胡同。而且，由于这两种制度不是私人物品，而是一种公共物品，制度变革是以一种公共物品替代另一种公共物品，以便从整体上改善公众的利益现状，故而不能通过牺牲大多数人的正当利益去迎合少数人的不正当利益需求。否则，制度变革就因得不到社会的普遍认同而失去正当性，难以切实有效地付诸实践。以上这两点就决定了为制度变革设立原则性的评价标准，应有助于确保制度变革正当地、正常地发生。

在我们看来，改革开放二十多年的公法制度变革与政治体制改革之所以能正当地、正常地进行，一个重要原则即是制度变革过程中自始至终地坚持“三个有利于”原则。

早在1983年初，邓小平就曾强调指出：“各项工作都要有助于建设有中国特色的社会主义，都要以是否有助于人民的富裕幸福，是否有助于国家的兴旺发达，作为衡量做得对或不对的标准。”[46]四年之后，邓小平在《怎样评价一个国家的政治体制》中正式提出“三个有利于”的评价标准：“我们评价一个国家的政治体制、政治结构和政策是否正确，关键看三条：第一是看国家的政局是否稳定；第二是看能否增进人民的团结，改善人民的生活；第三是看生产力能否得到持续发展。”[47]后来，丰富发展了“三个有利于”的评价标准，明确要求政治体制改革的目标要始终保持党和国家的活力，克服，提高工作效率，扩大基层民主，调动基层和工人、农民、知识分子的积极性；改革要有利于巩固社会主义制度，有利于巩固党的领导，有利于在党的领导和社会主义制度下发展生产力；改革是否成功，关键看国家的政局是否稳定，看能否增进各族人民的团结，改善广大人民的生活，看生产力能否得到持续发展。[48]

“三个有利于”原则不仅支配着政治体制改革，也同样是二十多年来中国公法崛起过程所遵循的一条基本原则。毫无疑问，公法制度变革应追求公平、公正、公开等法律价值，应通过恰当的制度安排来防止权力的专断滥用，以维护公民自由；与此同时，还要引导、激发权力正面功能的发挥，以便为不断拓展公民自由创造条件。不过，公法制度变革从来就不应追求抽象的、空洞的民主与自由。中国公法制度变革势必要与社会主义初级阶段的具体国情相适应，服从于、服务于社会主义现代化建设，致力于提高综合国力、增进团结与改善广大人民的生活，就此而言，中国公法制度变革也就当然要遵循“三个有利于”原则。这主要体现在以下几个方面：其一，宪法将国家的根本任务规定为沿着建设有中国特色的社会主义道路，集中力量进行社会主义现代化建设，并明确要求中国各族人民坚持四项基本原则，坚持改革开放，最终把我国建设成为富强、民主、文明的社会主义国家。宪法关于权力关系、权力/权利关系的具体规定，明显地体现出确保国家政局稳定、增进人民团结、改善人民生活，推动生产力持续发展的立法精神。其二，宪法制度变革积极稳妥、与时俱进，为适应中国现代化建设的新情况、开创现代化建设的新局面，先后三次修改颁布了17条修正案，这种制度变革大大拓展了公法制度变革空间，有力地推进了中国现代化的进程。其三，它还体现为行政法制度变革在路径选择上的循序渐进，兼顾稳定与发展；在制度安排上充分尊重经济规律与社会规律，走可持续性发展道路；充分发挥人的主体性，通过构建制约与激励相容的行政法机制来激发并引导行政法主体的创新性与活力的勃兴，确保充分发掘主体潜能；通过科技、教育、文化等等制度建设来推动人的素质的全面提高，推动科技进步，从而大大地解放与发展了生产力，为民富国强作出了重大贡献。

我们认为，坚持共产党领导原则、坚持社会主义原则、坚持人民民主原则、坚持“三个有利于”原则，这四个有机统一的基本原则自始至终地贯穿于上个世纪最后二十年中国所发生的持久、深入的大规模制度变革之中。一方面，这些基本原则共同塑造了中国现行的政治体制与政治制度结构，共同铸就了与众不同但却适合于解决中国问题的中国公法的独特制度品性。另一方面，这些基本原则其实是宪法对我国民主政治建设长期经验的归纳、总结与确认，它们在指导社会主义初级阶段现代化进程中的制度变革的同时，其自身内容也从生机蓬勃的制度变革实践中得到持续不断的丰富与发展，从而更加完善、更加现实、更富有指导性。

可以这么说，中国过去二十多年的政治体制改革之所以会取得成功，中国的公法之所以能够迅速崛起，这在很大程度上要归功于这两种制度变革毫不含糊地坚持了以上这些基本原则。中国现行的政治体制模式与公法制度体系之所以能够较好地适应于社会转型与经济转轨的现实需要，能够较好地回应社会主义现代化的迫切需要，是因为这些基本原则为它们提供了最基本的制度骨架。而中国的政治体制改革在将来能否更上一层楼，继续深化；中国的公法制度能否在将来再上新台阶，再接再厉，在很大程度上要取决于这两种制度变革能否一如既往地坚持这些基本原则。