中国之基 第11期

房地产的回升与地方政府关系密切，长期以来形成“土地财政”模式，在许多地区，短期内都难以改变。地方政府土地财政演化进程只是30多年来中国税制的一个缩影。

土地财政模式的持续，让地方政府的利益与房地产开发商的利益紧紧地绑在了一起，“炒地”成为地方政府操纵土地价格的普遍模式，而他们的对立面则是不断试图为楼市降温的中央政府，以及“愤怒”的老百姓。通过炒高地价并控制供地规模，房价开始不断上涨，泡沫由此形成，而开发商和地方政府则是喜笑颜开，盛宴只会终止于房价泡沫破灭的那一天。在此轮楼市调整之前的几年间，我们见证的就是这样一个利益传导链条。

房产调控根源在财税

高房价问题也好，小产权房问题也好，住房保障制度的落实也好，本质上都不是房地产问题，而是目前的分税制问题。

自分税制改革10余年来，省以下地市县乡财政公共事务不减，中央和省两级财政收支增长迅猛，地方缺乏可倚靠的主体税种，事权和财力的差异日渐拉大，最终促成了地方财政走向土地财政。土地财政虽然急功近利，但地方要政绩要发展就必须这么做。地方财力不足就无法落实住房保障的应保尽保，就要推高房价来推高地价，就要私自出让宅基地甚至耕地。说穿了，房价是分税制缺陷的影子，而分税制则是公共财政缺陷的影子。

不解决地方政府严重依赖土地财政的格局，众多调控楼市的措施都可能将徒劳无功，即使其作用也是短期的，不会解决根本问题。而现在，中央政府的措施终于让我们看到了从根源上解决问题的些许曙光。决策者很可能会考虑通过大幅提高地方政府向中央政府上交土地出让金的措施，来遏制地方政府“炒地”冲动。

但如果只想单方面地将土地出让金纳入中央财政，而没有从其他渠道有效地补偿地方政府因此丢失的一大块财源，此政策反而会带来更大的负面影响。目前情况下，要么地方政府原来的职能要由中央政府补上，要么地方政府该干的事不要再干，要么地方政府通过其他的税费将这一部分丢失的财源补上。归根结底，这涉及到分税制改革后的根本问题――地方政府事权和财权（财力）不对称，而彻底的改革需要重新划分税种以加大地方政府财权。

中央政府试图减少地方政府对土地财政的依赖，是在朝正确的方向走，这不仅能改变国内楼市的利益格局，同时也会使得土地产权的保护更为有利、利用更为合理。但改革措施切勿单兵突进，适当改革分税制并增加地方政府财权，才应成为改革地方政府土地财政的方向。

税制新平衡成必然

既然现有的中央与地方间的财政关系正在遭遇土地财政模式式微的挑战，那么，中央和地方的财权事权对等，或者说，地方扩权，就应该成为重构中央和地方新平衡的主要突破方向，这也应是新一轮财政体制改革的主旨所在。

中国调整税源地税收比例，将会使发达地区和中心城市的税收收入大受影响。然而，更大的影响则是在制度方面。现有的转移支付体系将出现结构性调整，在过去“先收－集中统筹－再分配”的模式外，将增加“地方收取－地方分配”的模式，这是在当前形势下扩大地方财权比较切实可行的一步。

平衡中央与地方的税收，一是可以将原来由中央和地方共享的税种朝地方倾斜；二是重新划分两者之间的税源分配。其三，可以建立专属地方的并有可能成为地方支柱性税收的财产税。中国的财产税可先从物业税开始，建立以不动产税收支撑的地方财政。财产税是国际上常用的地方政府收入来源之一。例如，在美国，在联邦、州、地方三级政府构架下，地方政府拥有财产税的部分立法权、全部执法权；在韩国，财产税和综合土地税达到惊人的30%。在接下来的两年内，韩国还有可能进一步调整房地产税率。财产税和土地税将会被整合为资本收益税，税率将增加为：第二套房产为50%，而第三套房产为60%。

当然，地方扩权还远不止这些。例如在不断提高的资源税率上，就强化了地方的财力；作为改革方向，论调很高的环境税，也很可能成为补充地方财力的重要组成部分。

未来，随着地方财力的增加，地方政府在各个方面的自主性将大为加强。要知道，此时的中国经济与1980年代只为释放经济发展冲动之时，已经完全不在一个数量级上。如果说1980年代获得自主性的地方政府只有一个单纯的“吃饱”的目的，那么此时如果再次进行地方分权，根据需求层次理论，地方政府恐怕要求的必然是更多的区域自。可以预见，中央与地方关系的重构将为中国实行财政意义上的“联邦制”，打下一个基础。

如果以现状为起点进行财税改革，较好的办法既不是继续向中央集权，也不是贸然扭转方向转向地方分权，而是致力于为分权导向的财税改革创造条件。事实上，在中国，无论是税种的确定、财税的分配以及历次财税改革，主导者始终是征税人――政府，什么税归本级政府、什么税可由下级政府收、税收返还比例等等，由上级政府单方决定，在这样的权力主导型财税体制下，财权或许偶尔会在上下级的利益博弈中发生些微转移，而更应该向纳税人和人民手中“回归”。这或许才是中国财税改革最后的攻坚难关。

从一定程度上讲，中国之基，在于财税公共化。

（作者系独立评论员）