城市化中的住房保障需求特点及中国城市住房保障制度与政策设计

内容提要：城市化过程中和城市化完成后的住房保障需求是存在着差异的，住房保障需求的差异是由城市化过程中和城市化完成后城市人口增长、人口结构、住房供求和经济发展所具有的不同的特点所决定的。住房保障制度和政策的设计应该考虑到城市化中和城市化后住房保障需求的差异。城市化中住房保障需求具有需求增长快、增长很集中、需求规模大、需求增长时间长和需求面广等特点，城市化中住房保障制度和政策设计应考虑这些特点。中国当前正处于急遽的城市化过程中，应该根据城市化过程中人口增长、人口结构、住房供求和经济发展等方面的特点，在研究清楚中国城市化过程中住房保障需求特点的基础上，探寻适合于中国城市化过程中城市住房保障发展需要的住房保障制度和政策，寻求最佳的住房保障效果。

关键词：住房保障需求特点；城市化中；城市化后；保障制度与政策设计

中图分类号：F293.31　文献标识码：A　文章编号：1003-4161(2011)02-0073-04

一、城市化中与城市化后住房保障需求的差异

城市化中(城市化过程中)住房保障需求的特点是由城市化城市人口增长的特点、人口结构的特点、住房供求的特点和经济发展的特点所决定的。(1)城市化中城市人口增长的特点：城市化过程中的人口增长既来自于城市人口的自然增长，也来自于农村人口向城市的迁移，同时因为生产率低、社会保障缺乏、法治水平低下以及性别、家族观念等的影响，城市人口的自然增长率也会很高，由此造成城市化中城市人口的增长具有如下特点：一是增长速度快；二是增长具有集中性；三是增长规模大；四是人口增长的持续时间长；(2)城市化中城市人口结构的特点：城市人口结构方面的特点取决于城市人口部分的特点。城市化中城市人口具有以下特点：第一，人口的年轻化。原因在于：城市人口的高自然增长率决定了城市自身人口的年轻化；农村向城市迁移的人口一般而言，是以年轻人口为主，老年人往往留在农村，或者是在最后迁入城市；第二，低收入人口的增加。一般而言，由于城乡劳动生产率的差异等造成了城市人口的收入水平高于农村人口的收入水平，农村人口向城市的迁移势必会在相当长的时期内增加低收人人口，一方面是城市低收入人口规模的增长，另一方面是城市低收入人口在城市人口中比重的提高。城市化速度越快，城市化越集中，城市低收入人口增长越快，短期内增长规模越大，低收入人口比重提高得越快；(3)住房供求的特点：从住房总供求来看，由于城市人口的集中性大规模增长，住房总需求势必相应集中性大幅度增长，如果住房供给增长赶不上人口增长，住房短缺就会不断加剧，一般而言，由于土地价格上升、城市住房价格的高昂等因素的作用，住房供给的增长往往赶不上住房需求的增长，因此伴随着城市人口增长的是住房短缺的加剧，无房户和住房困难户的规模会很大，住房条件差的居民户规模则会更大。从住房供求结构来看，一方面在市场经济中，供给取决于市场和利润，高、中档住房是优先供应对象；另一方面，面向低收入居民的就会是价格低、质量也差的住房；(4)经济发展的特点：经济发展是一个长期累积性的过程，城市化中经济发展水平会不断提高，但会是一个长期渐进的过程，与城市化后相比，经济发展水平比较低，政府保障能力也比较低，城市居民的收入水平和平均住房条件也处在比较低的水平上。社会和政府提供住房保障的能力受到限制。

城市化过程中城市人口增长的特点、人口结构的特点、住房供求的特点和经济发展的特点决定了城市化中住房保障需求具有如下特点：第一，住房保障需求增长快。城市人口的快速增长和低收入人口的快速增长必然造成住房保障需求的快速增长；第二，从时间段来看，住房保障需求的增长很集中。城市化是一个城市人口集中增长的阶段，所以住房保障需求也就呈现出集中增长的特征。尽管在城市化过程中，城市化速度越快，城市人口的增长越集中，住房保障需求的增长就越集中，但城市化速度的快慢所影响的只是住房保障需求集中的程度，而不会改变需求增长集中性的特征本身；第三，住房保障需求规模大。这是由城市化中城市人口的大规模增长和低收人人口的增加以及住房供求及经济发展的渐进性特点所共同决定的；第四，住房保障需求增长的时间长。无论工业化进程顺利与否，城市化都要经历相当长的时间过程，城市人口大规模集中性增长和经济发展水平的限制，会使住房保障需求的增长持续相当长的时间；第五，住房保障需求面广。基于城市人口增长和人口结构的特点以及经济发展的限制，在城市化过程中需要保障的住房困难居民会相当多，若按人人住有所居和人人享有适当的住房作为标准，那么会有大量的城市居民需要住房保障；第六，住房保障的数量需求居于主导地位。尽管伴随着经济发展和居民平均住房条件的改善，住房保障的质量需求也会逐步增加，但在城市化中，由于经济发展水平和政府能力的限制以及居民收入水平低和平均住房条件不高，特别是农村人口大规模向城市迁移，住房保障的数量需求会长期居于主导地位。

与城市化中的住房保障需求相比，城市化后(城市化完成后)的住房保障需求具有什么特点，则需要看城市化后人口、住房供求、经济发展等因素的特点。(1)城市化后城市人口增长的特点。城市化后的人口增长仅来自于城市人口的自然增长，由于生产率高、社会保障体系健全、法治水平高以及性别、家族观念等的淡化，城市人口的自然增长率会呈下降之势，由此造成城市化后城市人口的增长具有如下特点：一是增长速度慢，甚至出现负增长；二是增长平稳；三是增长规模小；(2)城市化后城市人口结构的特点。城市化后城市人口具有以下特点：第一，人口的老龄化。由于不再有农村人口向城市的迁移，因此城市人口结构只是取决于城市人口自身。城市化后城市人口的低自然增长甚至是负增长决定了城市人口会呈现出老龄化，且由于社会保障体系的健全和医疗技术的发达，老龄化最终会演变为高龄化；第二，中高收入人口的增加。由工业化所带来的城市化的最终结果必然是中产阶级的产生和壮大，平均受教育水平的提高和公民社会、法治社会的发展也会使得中产阶级队伍比较稳固，规模大，在城市人口中的比重也高；(3)住房供求的特点。从住房总供求来看，由于城市人口的增长缓慢甚至负增长，住房总需求不会大幅度增长，甚至会出现下降，从总量上来看，会出现住房过剩。无房户和住房困难户的存在主要不是总量原因，而是由结构方面的因素所造成的。只要是市场经济，住房供给就依然是利润导向，若无利润，就不会有供应商向无房户和住房困难户提供住房；(4)经济发展的特点。城市化后经济发展达到很高的水平，大部分居民能够依靠自己的能力获得较好的住房条件，社会的平均住房条件达到相当高的水平，政府能力得到很大的提升。社会和政府有能力提供更高质量的住房保障。

城市化后人口增长的特点、人口结构的特点、住房供求的特点和经济发展的特点决定了城市化后住房保障需求具有如下主要特点：第一，住房保障需求增长慢。由于城市化后人口增长和

低收入人口增长平稳甚或下降，住房保障需求不再快速增长，甚或呈下降之势；第二，住房保障需求规模缩小。这是由城市化后人口的结构特点和住房供求关系的变化和经济高度发展所共同决定的；第三，住房保障需求面缩小。由于城市化后人口增长和人口结构的特点以及高度的经济发展，城市化后需要保障的住房困难居民会大幅度减少；第四，住房保障的质量需求提高。由于平均住房条件的改善、经济的高度发展，居住质量需求就会成为与住房保障数量需求同等重要的需求。

二、关于中国城市住房保障制度与政策设计的思考

中国是正处于城市化过程中的国家，经济发达国家和地区已经完成城市化。中国的住房保障需求体现的是城市化中住房保障需求的特点，经济发达国家和地区的住房保障需求体现的是城市化后住房保障需求的特点。作为住房保障一般，经济发达国家和地区的住房保障制度和具体政策自有诸多可借鉴之处，但显然不能生搬硬套，因为中国和经济发达国家及地区的住房保障是处在城市化的不同发展阶段的住房保障。中国当前正处于急遽的城市化过程中，应该根据城市化过程中人口增长、人口结构、住房供求和经济发展等方面的特点，在研究清楚中国城市化过程中住房保障需求特点的基础上，探寻适合于中国城市化过程中城市住房保障发展需要的住房保障制度和政策，寻求最佳的住房保障效果。

(一)住房保障具体目标的选择

人人住有所居和人人享有适当的住房是住房保障的原则性目标，但从其内容来看，既包括数量目标，也包括质量目标。在城市化过程中，由于城市人口的大规模集中性增长，绝不可能提供如经济发达国家和地区那样的住房保障。虽然住房保障的具体目标应该随经济发展进行调整，但在整个城市化过程中，由于城市住房供不应求、保障性住房存量发展的渐进性、经济发展水平的限制，人人住有所居和人人享有适当的住房应是以数量目标为主的目标，质量目标主要是城市化后的保障目标，并且数量目标也会是一个由最基本的数量目标到适当的数量目标的逐步提高的过程。

中国城市化发展还需要经历相当长的时间，住房保障目标不可能是质量目标优先，而只能是在满足基本质量要求的条件下，力争实现住房保障的数量目标，力争逐步提高住房保障的数量目标，最终实现住房保障的数量目标。

(二)住房保障水平的选择

城市住房保障水平从根本上来看取决于经济发展水平。在城市化过程中，一方面是住房短缺、价格高；另一方面经济发展水平低和政府财政能力不足，住房保障水平只能根据现实条件确定；一方面住房保障面积要根据现实条件确定，另一方面住房质量也要根据现实条件确定。基本住房保障应该是城市化中的基本住房保障，而不是城市化后的基本住房保障。处在城市化过程中的国家不可能依照经济发达国家和地区的住房保障标准来确定本国的住房保障水平，确定超阶段的住房保障水平不仅实现不了，而且会损及其他方面的社会保障，降低整体福利水平。

在中国城市化发展的长过程中，住房保障水平始终要根据城市化过程中的特点来确定，提供基本住房保障。基本原则是：第一，住房保障水平应定位于较低水平的基本保障；第二，根据经济发展水平、政府财政能力等的提高逐步提高住房保障水平。

(三)住房保障对象的选择

在城市化过程中，城市住房困难居民会急剧增长，城市化速度越快，住房困难居民增长会越快，城市人口增长规模越大，住房困难居民数量越大，需要保障的居民越多。如何选择住房保障对象呢?从基本人权和人道主义的角度来看，所有的住房困难居民均应纳入住房保障范围，但住房保障能力的提升是一个渐进的过程，在一定时期内，提供有效保障的能力是受到限制的，并无可能向所有的住房困难居民提供有效的住房保障。从理论上来看，住房保障对象的选择有两种基本思路：一是，一开始就按照广覆盖的原则提供保障；二是，先小覆盖，逐步过渡到广覆盖。前者的优点是保障的公平性程度高，后者的优点是能向保障对象提供有效保障；前者的缺点是提供不了有效保障，后者的缺点是保障的公平性低。从经济发达国家和地区城市化过程中住房保障对象的选择来看，实际上走的是先小覆盖再到广覆盖的道路。在城市化过程中，住房保障对象到底如何选择才算合适呢?鉴于前述两种思路各自所具有的优点和缺点，选择其中任何一种都不是最优的。合适的选择是将两者结合起来，即兼顾覆盖面和有效保障。具体做法是，以广覆盖作为基本原则和长期方向，根据住房保障能力，确定优先保障对象，再逐步扩大保障对象的范围。

中国是人口大国，在中国城市化过程中，城市人口增长规模非常大，而且增长集中，由此造成城市住房困难居民一方面规模大，另一方面住房困难居民的增长也具有集中性。如果一开始就按照广覆盖的原则选择保障对象，则会造成保障效果不佳；如果只注重有效保障，则会造成长时期内大部分住房困难居民得不到住房保障。既要使更多的住房困难居民获得住房保障，又要使提供的住房保障达到有效标准，就需要将覆盖面和住房保障的有效性结合起来，以广覆盖作为基本原则和长期方向，以有效保障为限制条件，根据住房条件和经济条件确定出优先保障对象，根据经济发展水平和政府能力的提高，从低到高按级递进，渐进扩大住房保障对象。

(四)住房保障供应主体的确定

由于住房保障需求增长快，规模大，且需求增长具有集中性，需求增长的时间又长，并且需要保障的人群面很广，如果单纯依靠政府提供保障，只会造成如下结果：第一，保障面积小，绝大部分住房困难居民甚至无房居民得不到保障；第二，保障水平极低，甚至可能只能获得象征性的保障。这与政府的主观意图无关，是由城市化中经济发展水平和政府财政能力所决定的。在城市化中要使住房保障达到尽可能高的水平，住房保障供应主体必须是开放性的多元化的制度安排。基本原则是鼓励雇主和社会力量积极提供住房保障，以鼓励雇主提供住房福利的形式向其雇员提供住房，以慈善形式鼓励社会力量捐赠住房或者住房购置资金向住房困难居民提供住房。

(五)政府的基本定位

住房保障事关基本人权和人道主义，也关系到社会福利水平和城市化带来的经济发展成果的分享，当然也关系到社会稳定与和谐。作为社会公共利益的代表人和掌握公共权力的政府有责任承担起提供住房保障的任务。但政府在住房保障中担当何种角色，担负多少责任，担当多大责任，则因发展阶段的不同而不同。在城市化过程中，由于经济发展水平的限制和政府财政能力的限制，政府不可能包揽全部住房保障的责任，并且要最大限度地发展住房保障，政府必须有合适的定位。在城市化过程中，因为政府能力的限制，因此要积极鼓励社会力量参与住房保障；因为社会力量不愿顾及，因此政府必须承担起向低收入住房困难居民提供住房保障的责任；因为政府财政投资和补贴能力的不足，因此要制定和实施有利于住房保障的政策，促进面向住房困难居民的住房供应。简而言之，政府的基本定位就是“积

极鼓励，部分承担，政策导引”。

中国的城市化正快速发展，需保居民迅速增加，但住房保障面临着保障性住房严重不足和保障资金严重不足的制约，既未实现应保尽保，更未实现应保即保。这既与经济发展水平有关，也与现行制度和政策设计有关，一方面是城市土地交易制度和房产交易制度助推房价的上涨；另一方面是排斥社会力量参与的住房供应制度设计和无为性质的住房保障参与制度及政策设计限制了社会力量建设住房和参与住房保障，住房供应和住房保障发展的潜力远未被调动出来。适宜的选择是允许和鼓励社会力量建设住房和参与住房保障，政府担负起向低收入住房困难居民提供住房保障的任务，形成政府与社会力量合理分工、相互补充的体系。

(六)住房保障方式的选择

1.实物保障方式与货币保障方式的选择

由于住房保障对象的地域分布、人口特征以及经济特征等，住房保障始终应遵循的基本原则是实物保障方式与货币保障方式并存，但是否并重，则应视城市化所处的阶段而定。住房保障方式不同的结构在一定程度上反映着住房保障发展所处的不同阶段，货币保障方式所占的比重越高意味着住房保障发展的阶段越高。中国正处在城市化过程中，面临的是城市人口高速、大规模的集中性增长，城市住房供应总量严重不足，政府财政能力难以支撑住房保障之需，更重要的是住房供不应求导致的房价高企，货币补贴是无法起到提供住房保障的作用的。因此，应该以实物保障方式为主，货币保障方式为辅。在这个阶段，实物保障方式为主也是为货币保障发挥作用提供基础。

2.实物配租方式与住房补贴方式的选择

所应遵循的基本原则是实物配租方式与住房补贴方式并存，但两种方式孰主孰次，则应视城市化所处的阶段而定。总的来看，在城市化过程中，城市住房总供给不足长期存在，若以住房补贴方式为主，一是政府财政能力难以维系，补贴水平会很低，二是住房补贴会被住房价格的上升所稀释，从而发挥不了住房保障作用。在城市化过程中，住房保障方式都应以实物配租方式为主，唯如此住房保障才能真正发挥出保障作用。在城市化过程中，实物配租方式是实现住房保障的基础，应以其作为主要的保障方式。当然随着住房供求关系的改变和经济发展水平的提高，实物配租方式与住房补贴方式的地位应逐步调整，即伴随着城市化的发展，住房补贴方式的比重最终提高，但那是城市化发展的最终结果。

3.砖头补贴方式与人头补贴方式的选择

基于住房保障的性质，在市场经济中，砖头补贴方式与人头补贴方式始终应该并存。但在城市化中和城市化后两者的地位是由差别的，在城市化过程中，由于长期所面临的住房供不应求和住房价格的不断上升，并且面临经济发展水平的限制，因此在城市化长过程中，都应以砖头补贴方式为主，这是住房保障得以发展的基础。在住房供不应求和住房价格的不断上升的条件下，人头补贴难以发挥向保障对象提供住房保障的作用，并且受制于经济发展水平，不可能向应保对象提供足够的补贴。在城市化过程中，住房保障方式的选择应坚持以砖头补贴为主，同时进行动态调整，即根据住房供求关系的变化和经济发展水平的提高，逐步扩大人头补贴，逐步提高人头补贴方式的比重。

4.租赁式保障方式与产权式保障方式的选择

考虑到保障对象的地域结构、保障对象的经济状况等因素，租赁式保障方式与产权式保障方式并存应作为住房保障方式的常态。但在城市化中和城市化后，两者孰主孰次并不相同。在城市化过程中，由于住房短缺，做大保障性住房存量是实现住房保障的物质基础。要确保保障性住房存量的增长，就应该主要采取租赁式保障，即以保障性住房出租给保障对象作为住房保障的主要方式。只有在城市住房供过于求、保障性住房存量需求下降的条件下，才适宜转向以产权式保障为主。中国的城市化还要经历相当长的时间，城市住房供不应求将持续相当长的时间，保障性住房存量严重不足的问题短期内无法解决，并且已经实行过的以产权式保障为主的住房保障政策选择已被证明不适应住房保障发展的需要，因此，在城市化过程中，应坚持以租赁式保障方式为主的原则，只有在城市住房供求格局发生根本性变化、保障性住房存量可以满足住房保障需要的条件下，才适合转向以产权式保障方式为主。

(七)增加保障性住房途径的选择

市场化的运行机制不可能向保障对象提供所需的住房保障，要使应保对象获得住房保障，只有依靠不断增加保障性住房供应量。保障性住房的来源有两个基本途径，一是新建保障性住房，二是其他住房转化为保障性住房。城市化过程中，其他住房转化为保障性住房的可能性是存在的，但基于城市化过程中城市住房短缺的现实和住房价格的不断攀升，不可能依靠住房存量形式的转换做大保障性住房存量，而只有依靠大规模新建保障性住房。新建保障性住房不仅直接增加保障性住房存量，夯实住房保障的物质基础，而且会增加城市住房的供应总量，从而推动城市住房总供求关系的改变，对住房价格的上涨形成一定的抑制作用。

中国正处于急遽的城市化过程中，正面临着城市住房严重短缺和价格高企的局面，这一局面会持续相当长的时间。从城镇居民人均住房面积来看，按城镇户籍人口统计口径，虽与30年前相比有了极大的提高(1978年人均住房建筑面积只有6.7平方米，2009年提高到了30平方米)，但若以城市居民(在城市工作和生活的户籍与非户籍居民)计算，人均住房建筑面积不过20多平方米。将现有的存量住房转化为保障性住房的潜力十分有限。因此要使住房保障得到发展，必须依靠不断新建保障性住房，唯如此才能够不断做大保障性住房存量，住房保障的发展才会有物质基础。