谁的城市化?

导语：如果结束更多制度性歧视，把政府的权力通过改革更好地关进笼子里，城镇化的问题就不至于这么艰难。

公元前5 世纪，苏格拉底终日游走于雅典广场和街道，以与人辩论为乐。市集是他最熟悉的地方。这里为雅典市民提供公共生活，也是各种商贩活跃的商业场所。他们发明的空间原型，在两千余年后的今天，成为了“现代化城市的象征”。

在美国，有2.43 亿人口拥挤在仅占全国总面积3% 的城市里。生活在东京及其周围的人口高达3600 万，这里是全球生产效率最高的城市区域。孟买的中心城区居住着1300 万人口，北京和上海的人口规模已经超过2000万。

遍布摩天楼、高速路，动辄千万人口计的超级城市图景，智慧如苏格拉底，当年也无法想象。尽管2500 年前，他们已完全开掘了城市文明的精髓：自由（市场）、共享和创新。

1980 年代，中国的深圳特区吸引了湖南、湖北大批农民寻找就业机会，成为中国最早的农民工。今天，2.5 亿农民工的城镇化，被视为中国政府经济前景的最大变量。

工业革命年代，伦敦的产业工人进城后享受到良好的居住和社会保障制度。500 年后的中国农民、农民工进城之路则坎坷得多。不同于西方城市化与工业化同步的自发过程，中国城镇化进程伴随着强烈的权力驱动特征，一些专家称之为“被城市化”、“半城市化”，认为城镇化的结果变为了征地和驱赶农民进城的目的手段。

在城镇化改革尚未给出清晰路线图之前，这一中国新的经济改革重大内容无法回避“人的城市化”命题。

有人泼冷水，有人添柴火

7 月31 日，国贸三期大酒店，金碧辉煌，北京财富和地位的象征。城镇化改革――这个大热话题在此展开讨论。有发改委背景的专家李铁先生、经济学家陈志武、知名学者秦晖、人口问题专家蔡，他们唇枪舌剑，使得这场城镇化改革的观点之战火花四溅。

经济学家陈志武第一个做主题演讲。相比中国如何进行下一步城镇化，陈志武更关注“城镇化”与“大改革”谁该在先的问题。他以北京与伦敦的城市差异说明，不同的权力制衡架构，不同的制度最终决定城镇化的内涵和个性。陈志武是耶鲁大学管理学院终身教授，一年中有很多时间在北京、纽约、伦敦等城市间穿梭。他总结北京的城市特质充分体现了行政权力主导下的城市化特征。与之相比，伦敦散布的面积很大，却根据教育和其他功能分别发展出以多个中心为主要特色的城市，与巴黎、新德里，尤其是北京形成非常鲜明的差别。

匹配于权力中心，中国的城镇化形成一线、二线、三线城市资源配置架构，从上到下的权力结构基本决定了从富到贫的经济机会。“希望这种自上而下，行政权力推动的城镇化，尤其是推赶农民上楼举措的时候，要对自己的权力稍微谨慎、谦虚一点，而不是像以往表现那么傲慢。” 陈志武不客气地批评。

另一些经济学家对于中国城镇化态度积极，如不在场的厉以宁。半年前，厉以宁曾谈到国外的城市化模式不适合中国国情，应该走老城区（商业区）、新城区（工业区开发区）和新社区（新农村）之路。两年前他发言表态中国的城镇化率还太低，必须加快城镇化，并乐观地期待说中国的持续经济增长是有保证的，“这是全世界今后30 年间最大的市场，最有潜力的市场”。

在当前经济减速期，新型城镇化改革被中国政府作为一项振兴经济之策推出，在主流观点市场享有政治上的正确性。但城镇化成为政府发展经济而采取的一种战略或手段时，又出现一种逻辑悖论。这也是陈志武们更关心制度改革的原因。

官员身份的专家李铁多年研究小城镇建设。他执掌的发改委小城镇发展研究中心曾在天津试点过“宅基地换房”模式并推行至全国十多个省。这一模式将农民的宅基地复垦，用增加的耕地换取城镇建设用地指标，以进行大城市郊区旧村改造、小城镇建设。不过这种行政主导式的城镇化模式，被部分学者认为操作中仍难摆脱强拆和逼农民上楼之嫌。

李铁试图在主题发言中做出某种解释：“其实我们现在解决的不是要怎么来推动城镇化，而是人已经进来了，我们应该怎么办？我们的政府截止到现在，除了70 年代上山下乡青年全部回城之外没有进行过任何改革。可是农民进城问题，是靠市场能解套的吗？不能，还得靠政府，这一块儿是关键。”

这并未能完全释解观点对立者的担忧。陈志武强调城镇化本来是结果，不是经济发展的源动力，现在本末倒置，靠自上而下的行政权力强制安排推城镇化发展，而非市场驱动，到最后只能出现更多像鄂尔多斯康巴什、郑州新区、铁岭新城这样的鬼城。

被关注的房价和权利

说到鬼城，焦点自然转移到房价上。

李铁提出自己的研究成果，认为中国一、二线城市房价将继续上涨，三四线城市房价将继续崩盘。他的依据是国外房地产泡沫是在城镇化饱和之后，而中国还远远未完成。而正如陈志武提出的权利配置决定论，北京集中了最优质的大学资源、医疗资源，房价上涨是不可避免的市场规律。

城镇化大方向下，中央未对房地产表态，接过话头的首创集体老总刘晓光显然为三四线城市崩盘的可能性担忧，抱怨主要是地方土地财政的问题被提得太多。他谨慎判断新型城镇化启动后房地产会是一种稳定发展，“比较温和”，于是遭到主持人调侃“刘董伴随着一次次（房地产）调控，说的话越来越少”。

中国城镇化最引人瞩目的成果是高企的房价。这让一部分人引以为骄，认为这是城市价值提升的体现。不过他们在作此看法时忽略了一个前提条件：中国的城市化是在城乡土地、户籍二元结构的制度背景下展开的。

新一轮城镇化大热让地方政府官员和房地产商感到兴奋。他们更热衷于听到精英们谈论，如何更进一步通过新的城镇化发展来为以后的中国经济增长提供源动力。不过目前新型城镇化的核心目标，可能离他们的期望值甚远。

政府可能首先考虑到，有2 亿多的农民工和7300 万城镇间流动人口已经在各类城镇就业，但没有城市户口，没有住房，无法享受城镇居民的公共服务。官方预计到2020 年要有3.3 亿人进城，李铁指，所谓新型城镇化就是制度上逐步解套，中央态度明确要重点解决农民工进城后就业服务均等化、定居落户难等一系列公共服务的问题，甚至还要推进户籍管理制度改革。

秦晖的社会学视角使得他谈到城镇化问题更关注权利问题。作为集多重身份与一身，同时身为历史学家、经济学家和最具知名度的公共知识分子，他长期的研究方向是“土地制度与农民史”。

当话题一集中到户籍制度上，秦晖即抛出看法，“户籍问题实际是权利不平等的问题”。他认为，李铁所说的城镇化要实现所谓公共服务均等化当然非常重要，但是更重要的还不是公共服务均等化，首先是个人权利均等化问题，是所谓外地人（农民工）权利经常受到侵犯的问题。而这部分人，其实是城市化的动力来源。

主持人姚久盛调侃秦晖提供了“感性”的事实，并提问说，解决上述人群从户籍到公共服务当然政府、公众都愿意，但像北京、上海这样的地方流动人口最多，财力又明显无力承受，该怎么办？

中国社会科学院研究人口的蔡教授反问，“既然这些人已经在这个城市工作、居住，说明这个城市需要这些人，需要他们的服务，GDP 里头有他们的贡献，那为什么叫‘无力承受’？”

主持人又问，“从人的角度，如果我们现在要做城市化的路线图，接下来要做哪一步？” “从人的角度”这一说法让蔡感到挑衅意味，以缄默作答，主持人话锋一转：“不从人的角度也行”，蔡直接回应“城市化就是人，没有别的东西。”

穷人的城市？富人的城市？

很多去过里约热内卢的人会看到，这座拥有世外桃源般快乐的城市，除了有美丽的海滩、古老的建筑和通常无可挑剔的天气，还是一座100 多万拥挤在破烂不堪的棚屋之中的城市。当你从伊帕内玛海滩上向周围的山顶望去，将会发现一些大煞风景之处――这些惊人美丽的山上，到处都是贫民区和棚户区。

苏格拉底的弟子柏拉图曾说，“任何一座城市，不论它的规模有多小，其实都分为两个部分，一部分是穷人的城市，另一部分则是富人的城市。”他很早就了解到观察一个城市的特性中贫民区和富人区的两面。而城市化真正要解决的，正是城市贫民问题。

在中国，秦晖提到前几年学者们曾对是否有贫民窟话题产生过巨大争论，“实际上中国不仅从来就有贫民窟，以前叫‘棚户区’，而且贫民窟居住权是一种市民的特权。”

秦晖举出典型的城市贫民权利被侵犯的例子：“如果市民住在棚户区，要改造棚户区就要解决安置和补偿问题，可是农民或者说外来人口是没有的，他们随时可以被赶走。前几年很多城市都出台过把这些人赶走（的政策），实际上剥夺了他们的居住权。”

“包括很多地方搞‘城中村’改造，已经逐渐提高了对原村民的补偿，但是实际上很多棚户区现在都是租出去的，住的是没有居住权的外来居民――城乡结合部改造最大的利益相关群体是这部分人，所谓的城市化主要就是指这些比户籍农民多出十几倍的人――现在按照所谓的‘不补偿、不安置，否则后患无穷’的原则把他们无条件驱逐，

在世界各国都没有这样残忍的做法”。

蔡进一步解释，“如果没有贫民进城，提供新的人力资本（劳动力），就没有什么城镇化的需要，从这个意义上来说，我们并不在于看未来是一个百分点还是一点四个百分点的城镇化增长速度，而是要看是不是把2.5亿（的进城农民）真正变成了市民。”

一些人在担心，随着城镇化带来的农民工大量进城，中国将来有一天会不会出现像美国一样的情况，富人纷纷从城市中心搬去郊区？秦晖直言中国根本不具备这样的条件。实际情况是，中国很多的大城市靠下一级政府创造的财政收入上缴，把城市建得越来越漂亮，却不愿意外来人口到这里来，不仅仅是市长反对，所有的城里人都会反对，因为不愿意和农民工，衣衫褴褛的低收入、低素质的农民居住在一起。

前段时间美国城市底特律破产的消息被大量关注。底特律似乎提供了一种负面警示：政府因投资减少、富人和大企业纷纷离开而无力负担公共财政倒闭。由于中国地方政府的债务问题一直是个令人头痛的隐忧，加上农民工城市化的未来负担，有人担心中国政府会否蹈其覆辙。

对此秦晖反驳部分精英持有的是穷人进来逼走富人导致的观点，强调“中国现在还处在驱赶穷人的阶段”，与底特律的城市化危机根本截然相反，并向主持人强调“事实只有真和假，没有感性还是理性之分”。

李铁同样对这个事实感兴趣。他解剖中国的城市基本上靠工业开发区招商引资解决财政，地方招商基本是零地价负地价，这在世界上前所未有，一边开发房地产来解决政府收益，一边来弥补城市基础设施建设。每一任政府摊大饼摊出去，都按这种模式走的时候，那就面临着击鼓传花传到哪里去的问题。

他进一步分析，高等级城市辐射全国辐射全省，有足够的购买力支撑，问题出在三线城市收入水平不高的地方，它的辐射能力弱，击鼓传花摊到最后的结果就必然会面临着崩盘。“为什么这次地方政府特别希望中央政府在城市化政策上，给他们解决项目投资，就是希望解套，他们寄希望于两个，一是解决更多融资，二是给予更多土地，用土地变现来解决他们的债务问题。”

底特律危机的启示

是鼓励现有城镇化模式继续下去，同时弥补一些公共服务欠账缓和矛盾，还是冒着一些地方房地产和相关行业可能遭受崩盘的危险，进行根本制度的改革？圆桌争论难解难分。

刘晓光从城镇化改革中嗅出房地产的机会，“城镇化除了农民的权利、生活方式的问题，很重要的是物质形态，没有物质的东西怎么建设？小城镇建设60% 是物质的城镇，而且不是一万、两万，可能是几万、十几万，这是我的一个观点。”

主持人同样为房地产高歌猛进唱赞歌：“未来的北京充满了希望，我们很快就能够在万柳一带看到每平米15 万的房子，三年半以后我们能够在丰台看到每平米八万的房子，大概17 个月以后我们就能够在通州看到每平米三万二的房子，望京很快就要出现每平米八万块钱的房子了……我们真是为这个伟大的价格公式感到欣慰！”

外国媒体预测，到2025 年，中国预计会出现15 个平均人口2500 万超大城市，城镇化的速度和规模都让世界瞩目。美国经济学家认为，中国的城市化与美国的高科技发展将是影响21 世纪人类社会发展进程的两件大事。

但是上述预测都基于行政权力主导下，进行的房地产扩张为特征的城镇化模式毫无风险的前提下。有企业家提出，现有的城镇化思路可能未考虑到，15 年后中国老龄化程度将非常高，将来人口的迁移要发生根本性、革命性的变化，养老可能不会在高等级城市。现有的资源配置错位加大了三、四线城市面临的崩盘危险。

李铁分析，面对地方政府的破产风险，中央的态度明确是通过融资体制改革解决。现在地方财政50% 来源于土地出让金，50%来源于融资，融资来源于未来的土地出让金的预期，土地出让金制度牵扯巨大利益暂时取消不了，那么可能通过解决房购两限政策部分松绑，解决地方的债务问题。“现在矛盾积累到相当严重的地步，既要保稳定，还要调整结构，要改革，对政府来说确是非常艰难的选择。”

陈志武总结，“如果结束更多制度性歧视，把政府的权力通过改革更好地关进笼子里，城镇化的问题就不至于这么艰难，发展的速度也不至于这么快，一旦城市不是独木桥的时候，更自然的城镇化过程就有可能成为现实。”