我国供销合作社的经济性质之谜

摘要：供销合作社是我国社会主义市场经济体系中的一类特殊流通组织。由于法律法规的缺失，导致供销合作社的经济属性模糊。根据国家相关政策的精神，供销合作社为集体经济性质。然而，考察供销合作社的历史演变可以看出，供销合作社只是名义上的合作经济组织。按照我国的经济现实，供销合作社应是处在政府、市场和农民之间，亦民、亦官、亦商的特殊经济组织。

关键词：供销合作社；合作经济；社有资产；经济性质

中图分类号：F721.1　文献标志码：A　 文章编号：1009-6116(2012)01―0046―05

供销合作社是我国社会主义经济体系中的一类特殊经济组织，曾是计划经济时期政府调控农村市场的主渠道。在建设社会主义市场经济时期，它仍是涉农领域的一支骨干力量，在稳定农业生产资料市场、促进农副产品销售、提高农民经营性收入等方面扮演着重要角色。来自中华供销合作总社的数据显示，2010年全国供销合作社系统共实现农业生产资料销售额3 842.34亿元，消费品零售额4265.92亿元，农副产品类销售额2678.48亿元。

然而，供销合作社的改革进程面临着一系列的理论难题和实践困惑，如供销合作社的经济性质，更准确地讲，供销合作社所属的经营性资产(以下简称“社有资产”)的经济性质究竟是什么?社有企业的经济目标与服务“三农”目标之间存在冲突吗?合作经济理念是否可以融入公司制经营模式?其中，供销合作社经营性资产的经济性质是一个事关供销合作事业改革全局的关键问题。

本文拟首先从法律层面分析供销合作社的经济性质，然后梳理当前规范供销合作社的三大政策。另外，还将从历史演进的角度解读供销合作社经济性质的嬗变，以期能真正揭开供销合作社的本来面目。在文章的最后，本文将尝试在现实背景下对供销合作社的经济性质进行重新定位，并结合社会需求和供销合作社的发展目标，探索社有资产回归合作经济的可行途径。

一、法律缺失：供销合作社出现经济性质之谜的制度根源

供销合作社是合作经济的一种具体形式。按照现行法律的规定，供销合作社属于集体所有制经济。

《中华人民共和国宪法》第八条指出，社会主义劳动群众集体所有制经济(简称“集体所有制经济”)包括农村中的集体经济和城镇中的集体经济。具体而言，农村中的集体经济为“农村中的生产、供销、信用、消费等各种形式的合作经济”，城镇中的集体经济为“城镇中的手工业、工业、建筑业、运输业、商业、服务业等行业的各种形式的合作经济”。从法律条文看，作为农村流通领域的合作经济组织，供销合作社为集体所有制。

我国现有的集体所有制法律规范包括《城镇集体所有制企业条例》《乡村集体所有制企业条例》和《农民专业合作社法》。由于供销合作社是属于农村中的合作经济组织，所以它不属于《城镇集体所有制企业条例》规范的领域。然而，供销合作社既不同于一般的农村集体所有制企业，也不同于农民专业合作社。例如，《乡村集体所有制企业条例》第二条明确指出，“农村供销合作社……不适用本条例”。《农民专业合作社法》第二条规定，“农民专业合作社是在农村家庭承包经营基础上，同类农产品的生产经营者或者同类农业生产经营服务的提供者、利用者，自愿联合、民主管理的互经济组织”。对照这一条款可知，供销合作社亦不适用于《农民专业合作社法》。

综上可以看出，《中华人民共和国宪法》规定供销合作社为集体所有制，但它却不归我国的两部集体所有制条例所规范；供销合作社一直被认为是合作经济，但却不适用于我国合作经济领域中唯一的一个法律。因此，作为一种特殊的集体所有制经济，我国的供销合作社在目前尚处于无法可依的阶段。本文认为，法律制度上的缺失是导致供销合作社经济性质模糊不清的制度原因。

二、界定供销合作社经济性质的三大政策依据

按照《民法通则》第六条的规定，“民事活动必须遵守法律，法律没有规定的，应当遵守国家政策”。依此规定，由于供销合作社没有专门的法律，因此，它的经济性质只有从国家的相关政策中去寻找依据。

目前，规范供销合作社这种集体所有制经济的国家政策主要有三个，它们分别是1995年中国共产党中央委员会、中华人民共和国国务院颁发的《关于深化供销合作社改革的决定》(简称“中发5号文件”)，1999年国务院颁发的《关于解决当前供销合作社几个突出问题的通知》(简称“国发5号文件”)，以及2009年国务院颁发的《关于加快供销合作社改革发展的若干意见》(简称“国发40号文件”)。

“中发5号文件”是改革开放以后第一个专门指导供销合作社改革的国家政策，是本文判断供销合作社为集体经济的主要依据。文件明确规定：“必须坚持供销合作社集体所有制。要保证人社农民共同所有财产，共同享受权益，共同承担责任和义务。供销合作社集体财产不能量化到人，不能分掉”。该文件还指出，“各级供销合作社理事会是本社集体财产(包括所属企事业财产)的所有权代表和管理者，拥有对所属企业主要负责人的聘任和解聘权，企业重大经营、投资活动的审批权，企业经营管理的监督检查权，享有财产受益权，但不干预企业的具体业务活动。”值得注意的是，该文件提出“按照自愿的原则，争取更加广泛的农民群众入社”，使供销合作社成为真正的农民合作经济组织。换言之，当时的供销合作社虽然属于集体经济，但并非是农民的集体经济组织。

“国发5号文件”虽然旨在解决供销合作社存在的机制不活、效益急剧下滑问题，但强调在改革中必须坚持供销合作社的合作经济方向。文件规定，社办企业在加快改革步伐时“必须保护出资人权益，不准无偿量化并分掉社有资产”。值得注意的是，“国发5号文件”指出，理事会的主要职能是“行使本级社有资产出资人代表职能，监督社有资产保值增值，并按出资额依法享有所有者的资产受益、重大决策和选择管理者的权利”。也就是说，该文件承认农民并不是供销合作社的出资人。

对于供销合作社经济性质，在“国发5号文件”实施十年后颁布的“国发40号文件”中出现了一个新提法，即“供销合作社是为农服务的合作经济组织”。这就是说，在我国由计划经济体制向社会主义市场经济体制转轨的初期，供销合作社是为农服务的合作经济组织，而非农民的合作经济组织。进而，该文件再次明确，“各级供销合作社联合社理事会是本级社集体财产和所属企事业单位财产的所有权代表，任何部门和单位不得随意侵占、平调其财产”。

从上面的分析可以看出，三大文件虽均认同供销合作社是集体经济或合作经济的判断，但对于供销合作社是不是农民的合作经济组织的判断经历了一个逐步演变的过程。要理解这一过程，可能还需要从我国供销合作事业的实践进程中寻找答案。

三、对供销合作社经济性质演变历史的梳理

1954年7月，中华全国合作社联合总社更名

为中华全国供销合作总社。第一次代表大会通过的《中华全国供销合作总社章程》中声明，供销合作社是社会主义的集体经济组织，供销合作社的自有资金属于社员集体所有。这一时期，供销合作社民主管理，社员当家作主，对社员实行二次返利，其合作经济特征彰显无遗。

然而，在社会主义改造时期，供销合作社为升级为全民所有制，其社员股金相继被退还。随着供销合作社的合作经济性质的丧失，基层社和各级联社的直属企业也褪变为职工所有的集体所有制企业，各级联社和总社则变成了政府机关或“准机关”，出现了“合作社不合作”的奇怪现象。1958年至改革开放初期，供销合作社又经过与商业部门的三次融合，最终演变为全民所有制的“第二国营商业”，成为在计划经济体制中政府控制农村经济的重要渠道。

1983年，中共中央在《当前农村经济政策若干问题》中指出恢复基层社的合作商业。这是供销合作社“去国有化”，回归合作经济的重要信号。1984年，中共中央在《关于1984年农村工作的通知》中再次指出，要把供销合作社办成农民群众集体所有的合作商业，并提出实施包括突破农民入股、入社限制等在内的“五个突破”，重塑供销合作社的合作经济特征，实现由“官办”到“农民兴办”的转变。1987年，中共中央在《把农村改革引向深入》中重申，供销合作社要按照合作社原则，尽快办成农民的合作商业组织。在1993年中共中央十四届三中全会通过的《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》中，明确指出要把各级供销合作社真正办成农民的合作经济组织。

以上事实表明，供销合作社在制度变迁中存在着明显的路径依赖(即制度惯性)现象。1995年“中发5号文件”之所以把供销合作社的发展目标定位于“农民的合作经济组织”，认为供销合作社的改革和发展要坚持集体所有制，实际上是前期相关政策精神的继续。然而，路径依赖现象也可能障碍制度创新，因为传统理念一旦落后于现实的变化，将会制约供销合作事业的真正发展。从这一意义上讲，时隔14年以后出台“国发40号文件”对供销合作社的定位更加切合实际，这种政策微调有利于推进供销合作事业。因为在决策者看来，现实中的供销合作社在短期内很难变成农民的合作经济组织，只要供销合作社能“成为农业社会化服务的骨干力量、农村现代流通的主导力量、农民专业合作的带动力量”，是“为农服务的合作经济组织”，那么，它就可以成为推动农村经济发展和社会进步的重要力量。按照这一思路，把供销合作社“真正办成农民的合作经济组织”当属于一个长远的发展目标。

纵观当前我国的现状可以判定，供销合作社只是名义上的合作经济组织。因为经历了计划经济时期的国有化，以及近十几年来的社有企业改革，农民社员的股金基本上已经被退完。而那些极少数经营绩效尚可，但还没有进行公司制改革的社有企业，则更像是联社所有干部职工的集体所有制企业。现存社有企业中的大部分已经进行了多元化改制，变成了混合所有制的股份制企业。这类企业中属于集体财产的只有各级联社(或总社)理事会持有的股份，但这个“集体”不是农民社员，而是本级社的理事会。

四、新形势下对供销合作社经济性质的重新界定

“十二五”期间，供销合作社将面临极为难得的历史机遇。随着我国经济发展方式的转变，政府将致力于提高农民收入，把提升农村消费需求作为扩大内需的一个重要着力点。按照供销合作社的传统业务优势和合作经济理念，供销合作社在提高农业生产者的组织化程度，进而助推农民增收方面大有作为。当然，要抓住这一历史机遇，急需重新界定供销合作社的经济性质，进而明晰社有资产的功能定位，因为这是确立供销合作社改革策略的基础。

本文认为，就供销合作社及其所属企业而言，它是处在政府、市场和农民之间，属于亦民、亦官、亦商的特殊经济组织。

首先，供销合作社及其所属企业是一个“民办”的经济组织。供销合作社有自己的《章程》。而国家机关和事业单位是通过法律法规确定职能和工作规范的。只有党派、社会团体和公司等才需要通过制定《章程》来明确职能和工作规范。“中发5号文件”规定，各级供销合作社退出政府行政机构序列，因而供销合作社具有民办性质。

其次，供销合作社及其所属企业又具有官办性质。“中发5号文件”规定，“根据实际需要，供销合作社可以承担政府委托的任务，行使政府授权的某些职能，列席政府的有关会议。政府依照法律和政策，对其进行指导、协调、扶持、监督”。“国发5号文件”指出：“全国供销合作总社和省、市(地)级联社应大力精简机构，减员消肿，所需经费列入同级财政预算，不再向所办企业提取管理费。”从上述文件规定中可以清楚地看出，退出政府行政机构序列的各级供销合作社，依然可以承担政府委托的任务，行使政府授权的某些职能，而且，所需经费列入同级财政预算。2009年，“国发40号文件”明确供销合作社纳入参照公务员管理的范围。可见，供销合作社及其所属企业也是一个“官办”的经济组织。

最后，供销合作组织体系中的社有企业和基层社还是市场经济中的经营主体，它们参与农业生产资料和农村所需消费品的买卖，从事农副产品的营销。与其他党政机关和群众团体相比，经营性是供销合作社的一个鲜明特征。因为党政机关和群众团体是不允许经商办企业的。

本文认为，在目前的市场经济条件下，供销合作社存在的必要性在于，一方面农产品“卖难”成为农村经济良性发展的重要障碍；另一方面农民在市场竞争中处于弱势群体，制约着农民增收。为帮助农民增加收入，国家采取的许多措施，如减免农业税收，实行良种直补、农机具直补等，大多被农业生产资料等价格上涨因素所抵消，农民真正得到的实惠并不多。数据显示，2003―2008年，小麦、玉米、稻谷三大主粮的每亩平均生产成本上升50％，其中每亩化肥和种子两项的费用分别上涨了104.5％和60.4％，远超过了同一时期农民收入的增幅。

因此，提高农民经营性收入的一个可行路径是在政府和农民之间构建一个纽带。政府可以通过它进行市场运作，把富农惠农政策落实到农民手中；农民借助这一纽带进行市场运作，实现农产品的市场价值，达到增收的目的。本文认为，供销合作社及其所属企业可以扮演这一角色，成为政府帮助农民实现自身利益的特殊载体。供销合作社作为市场主体参与经济运行，可以兼顾公益性目标和利润最大化目标。因此，本文更倾向于将新形势下的供销合作社看成政府调控农村流通市场的“红帮”。它以市场运作的方式执行政策意图，在提升农业生产者的市场地位的同时，将“明补(直补)”改“暗补”，变“输血”为“造血”，调动和开发农民自身的市场意识和市场竞争能力。也就是说，供销合作社依靠一定的政府职能和财力代替政府参与市场活动，协调农业产业链上各节点的利益关系，达到帮助农民增收的目的。

另外，本文认为，采取合适的方式，恢复供销合作社体系的合作经济，是供销合作组织获得长远发展的必要条件。根据合作经济理论和全国各地已有的经验，可以将基层社的改革和供销合作社系统领办的农民专业合作社作为试点。因为它们可以直接吸收农民入股，在管理中兼顾人本民主和资本民主，把按股分红与二次返利有机结合起来，实现扶持农民发展生产、进入市场、增加收入的目的。

对于已经改制的社有企业而言，回归合作经济的一个有效途径是，理事会按照合作经济的制度定位和公有制的经济本质来使用从社有企业获得的分红。股东红利代表了社有资产的增值，是总社和各级联社开展供销合作事业的经济基础。这些红利不仅可以为农民提供免费的技能培训，奖励优秀的专业合作社，还可以设立各类专项基金，助推合作经济的发展。例如，设立合作社发展种子基金和创业基金，向有前景的新合作社提供资金支持；设立合作经济研究基金，支持研究人员就供销合作经济的重大问题开展持续性学术研究；设立合作经济人才培训基金，培训合作社核心骨干，并支持相关院校培养更多合格的专业性后备人才。

综上本文认为，我国在解决“三农”问题的过程中，供销合作社系统是现有资源中难得的一支力量，政府部门应给予高度重视。在理论上澄清供销合作社的经济性质，并采取有效的措施，促进现有的经营性社有资产渐进有序地回归合作经济性，也是供销合作事业服务国家经济大局，复兴供销合作经济的理智选择。

注释：

①完整的供销合作社组织体系至少包括：中华全国供销合作总社及直属企业，各省市县联社及各级联社直属企业，基层社及其所属企业。本文在界定经济属性时，主要侧重于供销合作社体系中的经营性资产――社有企业的资产，而不包括总社机关及各级联社机关所属的非经营性资产。因为后一类资产的来源和使用大致属于公共财政的范围，不存在经济属性上的认识分歧。

②数据来自于中华全国供销合作总社官网：http：∥WWW，chinacoop，gov，cn／HTMI／Article／ZGHZS／zsgk，htmI.

③在相关法规政策论及供销合作社时，实际上是把作为管理机构的总社、联社机关与社有企业、基层社作为一个整体来看待的。然而，真正从事供销的主体实际上是社有企业和基层社，是这些经营性主体在向农户提供农业生产资料和消费品，帮助他们销售农副产品。基于遵从国家相关法律法规中行文习惯的考虑，本文中一般并不对此作严格区分。

④目前，《农民专业合作社法》的贯彻实施部门是农业行政主管部门，而非中华全国供销合作总社。这一事实也可以佐证供销合作社不归《农民专业合作社法》规范。

⑤石秀和：《中国供销合作社六十年发展的理论与实践》，中国供销合作经济学会，内部打印稿。

⑥需要指出的是，此处的民办并非是农民兴办。

⑦周清杰、方雅：《粮价上涨的是与非》，《中国经济报告》，2010年第5期。

参考文献：

[1]廖运凤，供销合作社制度的创新思路[J]，中国合作经济，2009(9)：8―11.

[2]廖运凤，供销合作社制度变迁的经济学分析――新制度经济学的视角[J]，北京工商大学学报(社会科学版)，2009(4)：111―116.

[3]廖运凤，周清杰，对供销社社有企业若干问题的探讨[J]，林业经济，2011(2)：49―52.

[4]周清杰，方雅，粮价上涨的是与非[J]，中国经济报告，2010(5)：49―52.