土地出让金制度变迁与地方政府行为

摘要　土地出让金制度的形成和变迁具有显著的财政动因和财政路径依赖特征，是中央、地方政府及农民三者之间的利益博弈过程。在供给主导型制度变迁中，地方政府的角色和行为举足轻重，影响着制度的演进和绩效。规范地方政府行为，需要在事权与财权相匹配的基础上实行中央、省、县(市)三级财政管理体制。改革土地出让金制度，土地出让收入全部划归地方政府，纳入地方预算，打破地方政府的财政依赖路径；建立与科学发展观相配套的政绩考核体系，使二者相互促进。

关键词　地方政府行为；土地出让金；制度变迁

中图分类号　F301.1：D625　文献标识码　A　文章编号　1007－5801(2009)02－0046－05

地方政府行为一直是制度变迁理论研究的薄弱环节，也最难评价。诺斯的制度变迁理论中，国家理论和产权理论是两大支柱。在国家理论中，诺斯抽象掉了地方政府的行为，集中考察了国家与产权主体在制度变迁中的博弈过程。中国的制度经济学研究，也仅限于对政府作笼统的分析，没有对中央和地方政府加以区分。只有中间扩散式制度变迁假说涉及地方政府的行为和作用。中央政府和地方政府的行为显然是不同的。土地出让金制度形成和变迁过程中地方政府扮演着重要角色，地方政府行为对制度变迁的路径和绩效有显著影响。

一、土地出让金制度变迁及特征

土地出让金是国家土地所有权在经济上的实现形式。土地出让金制度的形成、改革和变迁是中央政府和地方政府之间(纵向)、政府(国有土地所有者)与农民(集体土地使用者)(横向)的利益博弈过程。它与土地制度的变迁息息相关，与市场化的发展和工业化、城市化的推进密不可分。

(一)土地出让金制度变迁回顾

改革开放之初，资金短缺严重制约城市基础设施和住宅建设，筹措资金成为我国城市土地制度改革最重要的动因。中外合资企业场地费、城镇土地使用费(税)、土地使用权出让金都是土地有偿使用的重要探索形式。

土地有偿使用最早是1979年从“三资”企业开始的，最初叫场地使用费。为筹集城市建设资金。摆脱沉重的财政压力，实现以地养地，1980年后，国家开始在城市征收土地使用费。深圳特区在引进外资过程中，发展出多种土地收益形式。一种是土地市场发育初期的利润分成，一种是土地市场化达到一定程度后的股权收益，第三种是土地出让收益，将土地使用权出售、出租给外商，按年或年期收取土地使用费。从1980年到1981年，深圳特区以这种形式进行有偿出让土地10多幅，面积共45400平方米，收益21360万港元。1982年深圳就开始分用途、标准征收土地使用费，1984年又颁布了土地使用费征收的具体办法，1982－1988年，深圳市收取土地使用费6626万元，仅占同期土地投入资金的5.4％，大致相当于同期银行贷款利息。全国情况也大致如此。为解燃眉之急，20世纪80年代初，不少城市政府在给予房地产开发企业优惠政策的同时，要求其兴建一些城市基础设施(实物地租)。1988年中央政府决定开征城镇土地使用税，收益由中央和地方五五分成。

靠土地使用费难以实现“以地养地”，为缓解建设资金的压力，深圳市1987年三次分别以协议出让、公开招标和拍卖方式出让土地使用权，获得土地收入达1.29亿元和88万美元。投入和产出间初步实现良性循环翻。1988年，在试点的基础上国家制定了土地出让金的标准。城市土地有偿使用和转让制度也获得法律认可。1990年国务院出台实施条例，规定了土地出让主体、范围及年限。土地可采取招标、拍卖、挂牌和协议等方式出让。出让收益在中央和地方实行分成，以专项基金列入预算，主要用于城市建设和土地开发。至此，土地出让金制度已然成型。从1987年到1992年，全国20多个城市的土地出让收益达30多亿元。

1994年的分税制改革，是一个重要的分水岭。分税制改革旨在通过收入分配制度的规范化透明化提高中央收入在财政总收入的比重。它的实施。使财权向上集中，事权不断下移，地方财政特别是县级财政捉襟见肘，迫使地方政府开掘新的收入渠道，与土地有关的收入(包括税费和土地出让收入)遂成为地方政府生财的重要途径。它游离于财政监督之外。被称为第三财政。土地出让的市场化带来了可观的收益。1999－2004年官方公布的土地出让金分别为514.33亿元、595.58亿元、1295.89亿元、2416.79亿元、6161.22亿元、5894.14亿元。2006－2007年分别为7676.89亿元、13000亿元。这笔数目不菲的收入，成为中央和地方博弈的财政动因，同时也是地方投资过热及官员政绩工程的重要资金来源。而且，地方政府主导的征地行为，在一定程度上造成了农村社会稳定和国家粮食安全问题。

1995年，国务院规定土地出让金首先用于农业和重点项目建设，其余用于城市建设，不得在财政经常性项目下使用。1997年，中央政府规定存量土地收益仍归地方，专门用于城市基础设施建设、土地开发、中低产田改造。增量建设用地收益全部上缴中央，用于耕地开发。土地出让收益全部纳入财政预算管理。这种新的制度安排是中央和地方围绕土地收益控制权持续博弈的结果。1999年起，新增建设用地出让收益中央和地方三七分成，作为预算基金均专项用于耕地开发。2004年起中央决定土地出让平均纯收益的15％以上用于农业土地开发。2006年起，土地出让净收益的5％用于城镇廉租房建设。在随后的规定中，分配进一步扩展到建立国有土地收益基金和支持国有企业改革。2006年土地调控措施规定，国有土地收益全额纳入地方预算，实行收支两条线管理，土地出让收益支出，首先足额解决对农民的补偿和农村社会保障资金，其余部分逐步提高对农村土地开发和农村基础设施建设的比重、廉租房建设和完善国有土地使用功能的配套建设。新增建设用地出让收入专项用于农田建设和土地整理开发。2007年起，新增建设用地使用费标准提高1倍，中央和地方仍三七分成。土地出让金制度改革告一段落。实践中，土地出让金制度的运行与中央政府的制度供给之间有很大落差，这在很大程度上与地方政府的行为有关。

(二)土地出让金制度变迁的特征

在城市化、市场化过程中，在分权化改革的大背景下，城市土地出让金制度呈现若干重要特征。

特征一：土地出让金制度变迁具有显著的财政动因和财政路径依赖特征。从财政分权开始的城市经济体制改革，在很大程度上具有“甩包袱”的性质。从1980年起，中央政府陆续实行不同的收入分成体制，1988年引入财政包干制，允许地方政府保留大部分新增收入，导致中央财政收入在财政总收入中的比重下降，1993年这一比例为22％。中央政府财力下降(指比重)导致事实上将支出责任下放给地方

政府。地方支出在财政总支出的比重快速增长。从1980年的45％上升到20世纪90年代的70％以上。土地出让金改革就是在这种背景下展开的，具有筹措收入的重要动机。这种因财政动因引起的土地出让金制度变迁，在路径上有显著的财政依赖特征。1994年分税制改革的实施，当年中央收入在财政总收入的比重由22％快速提高到55.7％，实现了中央提高两个收入比重的目标，遏制了地方政府分享更多财政收入的意愿，但却进一步强化了地方政府追求预算外收入的动机。土地出让金制度变迁的财政依赖路径被锁定，中央规范化透明化土地出让收入预算分配的努力受到地方政府增加预算外收入激励的消解，导致制度变迁的绩效不彰。

特征二：在供给主导型的制度变迁中，地方政府角色举足轻重，需求诱致性因素明显。中国的新制度经济学研究者对制度变迁的研究基本遵循着两种思路，即供给主导型的制度变迁和需求诱致性的制度变迁。这实际上承袭了早期提出的强制性制度变迁和诱致性制度变迁假说。此后有学者提出中间扩散式制度变迁假说。还有学者从演进论的角度提出了政府的外部规则和社会成员的内部规则双重演化的制度变迁机制。这些研究只部分地解释了中国从计划经济向市场经济转型中的制度变迁过程和方式。土地出让收益分配制度的改革和变迁，从总体形态上，属于供给主导型制度变迁。供给主体包括中央政府和地方政府。地方政府在土地出让收益分配制度形成过程中扮演了第一行动集团的角色。在改革试点之前，土地出让金制度已在深圳推行，试点改革的成果得到中央政府的认可和推广。实际上，土地出让收益分配制度的背后，市场需求因素已然运作。深圳市在引进外资过程中已经发展出多种土地有偿出让方式，土地使用权的流转已司空见惯，有的甚至出现土地所有权的买卖现象，大大突破了法律边界。地方政府对市场中出现的需求诱致性因素持默许、肯定的态度，在实践中加以规范推动。杨瑞龙提出的中间扩散式的制度变迁，虽然肯定了地方政府在制度创新中的作用，但却轻忽了市场存在的需求诱致性的制度变迁动因。土地出让金制度的形成，类似中间扩散式制度变迁和需求诱致性变迁的复合体。这两种变迁的发生，都离不开地方政府的推动。土地出让金制度的演进是多方博弈过程。制度供给主导方是中央政府，地方政府仍然通过非对抗性博弈方式在制度变迁过程中发挥着重要影响力。

二、土地出让金制度变迁中的地方政府行为分析

市场化的改革进程中，地方政府的目标函数和约束条件发生了重要变化。地方政府作为国家行政体系的一部分，在贯彻中央方针政策的同时，具有自己的利益，有追求财政收入最大化和政治地位最大化的激励。分权化财政改革后，地方政府的财政不仅取决于中央和地方的收入分成，而且取决于与本地经济发展相联系的财政规模。它们一方面同中央政府在收入分成上讨价还价，另一方面有强烈的发展地方经济的冲动，扩张GDP以增加财政收入。地方政府之间也展开了区域经济和政治升迁的竞赛。这是唯GDP的政绩观(非正式制度)深入官员之心的过程，同时也是以GDP为核心的政绩考核体系(正式制度)的形成过程。

土地出让金制度形成和变迁中地方政府的典型行为有：零地价或低地价招商，减免返还土地出让金；低价征地，高价出让；土地调控中上有政策下有对策；压低对农民的补偿，违规截留、挪用农地征用补偿金等。

从最初的减免土地使用费、减免税收(尽管有些不合法)到低地价或零地价出让土地、减免返还土地出让金都是地方政府招商引资的重要形式，属于地方政府间的竞争行为。在分权化改革中，市场竞争首先表现为政府之间的竞争。地方政府在招商引资中扮演了选对象、送聘礼、订婚约的角色。短期内，地方政府赔本赚吆喝，长期看，招商引资使辖区内的CDP总量上升，税收收入增加，收益远大于成本。地方政府还可以低价征地高价出让获得的垄断收入，弥补招商引资成本。这些招商引资形式既是在经济竞争加剧形势下地方政府的无奈选择，也是任期内彰显政绩的最佳方式。有学者把它们看作是地方政府对本地企业的财政补贴。但它是一把双刃剑，在给进入本地企业提供激励创造更多财政收入、提供公共服务的同时，也扭曲了企业的真实成本和土地的市场价值，加剧区域之间的恶性竞争。以公共需要的名义从征地中获得的数量惊人的垄断收入，扩大了地方政府财政收入支配权。地方政府的土地财政依赖反过来强化其征地行为。它们以土地收储中心、开发区管委会以及投资公司的名义经营土地。直接介入经济活动，成为经济活动主体，集裁判员和运动员于一身，其行为更趋公司化。

土地财政依赖使得地方政府有不按中央政府的制度规范行事的激励，从而增加新制度的实施成本，导致土地出让收益分配制度改革绩效不彰。具体表现为：在土地出让市场化方面，1993－2002年，协议出让的比重从91.22％下降到83.98％，招标、拍卖、挂牌比例由8.79％上升到16.03％。2004－2006年间11个城市土地出让招、拍、挂出让土地面积占出让土地总面积的比例分别为26.94％、49.25％和32.51％。市场化比例虽有上升，但很不稳定，地方政府意愿是关键。在土地出让金收支管理方面，从1994年土地出让收入划入地方固定收入后，中央政府就要求地方政府建立土地出让基金专户，纳入地方预算，实行收支两条线管理。在支出上优先用于农业和农民补偿。而实际情况远非理想。据国家审计署网站《国有土地使用权出让金审计调查结果》披露，2004－2006年11城市实现土地出让净收益2618.69亿元，其中按规定纳入基金预算管理的有754.56亿元，只占28.82％；1864.11亿元的土地出让净收益未按规定纳入基金预算管理，占11城市土地出让净收益总额的71.18％。这说明土地出让收益仍大部分在体外循环。

土地出让收益分配中压低对农民的补偿标准。拖欠上缴、违规截留、挪用农地征用补偿金，折射的是中央政府、地方政府与农民三者的博弈关系。它有深刻的制度根源(包括法律和产权)。1986年和1998年的《土地管理法》规定按被征地原用途给予农民补偿，补偿标准不高。一项对四川成都市新都区、安徽桐城市、江苏昆山市三地的土地出让金分配问题的专题调查显示，工业用地出让的增值收益扣除征地管理费后，用于农业和土地开发的比例，在中国西部最高为45％，东部最低是29％；而经营性用地出让的增值收益中，用于农业和土地开发的比例只有10％到25％m。1988年《土地管理法》规定的补偿标准公布后，政府与农民及集体收益分配的比例平均为35：1，1998年为30：1，之后的比例大体在12：1。扣除集体补偿和其他因素，农民的收益比重应该更低。有学者估计，改革以来，通过低价征地从农民手中转移的收入约15万亿元，而农民获得的补

偿不到5％。土地的市场价格成倍上涨，农民的土地使用权被禁止进入市场。农地国有化获得的垄断租金主要被中央政府、地方政府以及开发使用土地的企业占有。农民不能分享城市化、市场化带来的土地增殖收益。土地发展权被剥夺，土地产权不清、产权(财产)保护法律制度缺失是重要原因。地方政府拖欠上缴情况严重，使得中央政府有关土地出让收益分成的规定大打折扣。1992－1995年，见于统计的土地出让金收入为1857亿元。实际上缴财政的为87.11亿元，仅占4.69％。据财政部、国土资源部2004年不完全统计，河北、吉林和上海等20个省(区)、市应收缴用于农业开发的土地出让金为108.12亿元，实际收缴23.75亿元，未缴比重达78％。中央有关从2004年起不低于土地出让金的15％用于农业土地开发的规定实际并没有得到执行。有些地方政府压低对农民的补偿标准，违规截留、挪用农地征用补偿金，更是对农民的直接剥夺。自上世纪90年代后期城镇化加速以来，农民上访最集中的问题是土地问题。根据对2749个村庄的调查，约40％的村民上访反映的是土地征用问题。地方政府在征地(与企业共谋)和补偿中的某些行为(合法与不合法)，威胁着农村社会稳定和国家粮食安全。中央不断规范土地出让收入的收支管理，同时采取让步政策，提高土地出让金补偿标准，使土地出让收益分配更多地向农村和农民倾斜。农民作为土地出让收益分配中最弱势的一方，以上访及的方式表达自己的诉求，被动地影响土地出让收益分配制度的供给和变迁。

宏观调控过程中，上有政策下有对策反映的是政府间的博弈行为。地方政府既是宏观调控的执行者，也是宏观调控的对象。这种矛盾的角色常致宏观调控难以到位。20世纪90年代特别是进入新世纪以来，投资过热与地方政府的行为有着越来越密切的关系。与投资过热相伴的是大规模的圈地运动。土地出让收入和以土地为抵押的贷款(政府担保)成为地方政府推进市政设施和园区开发建设的重要资金来源。它在推进了城市化和工业化快速发展的同时，也推动着投资过热。为规避中央的宏观调控和土地紧缩措施，地方政府采取突击批地、化整为零批地、以租甚至是违法批地等方式加以应对。中央不掌握土地出让收益的相关信息(也难以掌握)，地方政府迟迟不按规定将土地出让收入纳入专户管理及地方预算管理。政策效果不彰，中央就派出执法检查组进行土地督察，硬化调控措施。审计部门进行出让收入的收支审计。督促有问题的地方政府进行整改，以维护土地出让收益分配制度。法不责众，加之信息不对称，中央政府往往先是将大棒高高举起，而后轻轻放下，地方政府也鲜有因出让金问题受到严厉处罚。

三、规范地方政府行为的思考与对策

土地出让金制度变迁中地方政府的种种行为，是对财政分权化改革特别是分税制改革后体制环境的反应。土地出让金制度的变迁(本身是财政体制中的一个子制度)和绩效与地方政府行为密切相关。不少地方政府在土地出让金制度变迁中的行为有诸多不规范甚至是不合法之处，对地方政府而言却是理性选择的结果。因此，深化改革中规范地方政府行为，至少应重视的问题是：第一，减少行政管理层级，推行中央、省、县(市)三级财政体制。在财权与事权相匹配的基础上规范中央地方财政关系，实现总体制度供给和需求的均衡。以分税制为核心的财政体制实施的结果出现了财政收入纵向集中的趋势。占财政支出一半以上的县、乡两级政府提供农村绝大部分公共服务和基础设施，而财政则捉襟见肘，不少地方沦为赤字财政、吃饭财政，严重影响了地方公共服务的供给和基础设施建设。而现行的市管县体制中，市财政集中了下级政府的收入。提供的服务相当有限。乡镇政府的财政多为县管。规范政府行为，首先要优化刺激政府行为的财政体制环境。以公共财政建设为目标，在事权和财权相匹配的原则下完善以分税制度为核心的财政体制。要减少政府层级，实行中央、省、县(市)三级财政(城市财政同县级，乡可以作为县的派出机构)，完善和规范中央对地方的转移支付，合理划分省以下地方政府的收支分配，强化地方财政特别是县级财政提供公共服务和基础设施建设的职能。第二，改革出让金制度，土地出让收入全部归地方政府所有，纳入地方预算管理。实现子制度供给和需求的均衡。提供公共服务和建设基础设施，地方政府必须有相应的财政收入自。地方政府既无税收制定权亦无发债权，土地出让收入全部归地方政府所有，可缓解地方财政困难，打破地方财政的路径依赖，有助于改变地方政府的行为激励，减少土地出让收入纳入预算管理的阻力。同时在一定时期内(如5－7年)内逐步将土地出让金由年期制(30年或50年的收入)改为年金制，改变现任政府透支未来政府收入的状况，逐渐减少对土地收入的依赖，缩小子制度供给和需求的缺口并逐步达到均衡。第三，建立与科学发展观相配套的政绩考核体系，把更多涉及民生和环保的指标纳入其中。因此，学习落实科学发展观，转变唯GDP的政绩观，要围绕地方政府职能的转变，强化公共服务和基础设施建设。建立完善与科学发展观相适应的地方政绩考核体系，把医疗、教育、社会保障、环保等更多的民生指标纳入考核体系并占重要权重。