我国纠纷解决机制存在的问题及完善

改革三十余年来，以计划经济为主导的传统体制已被瓦解，以市场经济为主导的新兴体制仍在培育之中。在转型过程中，我国社会所诱发的社会矛盾纠纷以及秩序的不稳定因素也骤然增多，这对社会管理提出新的要求。我国逐步形成了以法治为轴心，容纳了多种纠纷解决智慧与策略的系统化、立体性、全方位的纠纷解决机制，且其中的多种方式互补互动，有机组合形成化解社会矛盾的强大治理力量。

一、纠纷解决机制的特征

纠纷解决机制，就是诉讼纠纷解决方式和各种非诉讼纠纷解决方式各以其特定的功能和特点，所结成的一种互补的、满足社会主体多样需求的程序体系和动态的运作调整系统。有效地运用诉讼纠纷解决方式和各种非诉讼纠纷解决方式，实现诉讼内外各种纠纷解决方式的功能相济、有机衔接与融合，既有利于缓解司法途径解决纠纷的压力，也有利于及时有效地解决社会纠纷，从而达到减少在纠纷解决方面的成本和代价，及时有效地调整人际关系和社会关系的目的，促进社会和谐。

二、纠纷解决机制存在的问题

我国纠纷解决机制在发展完善的同时，依然存在不少问题：

第一，尚未建立系统、完整的多元纠纷解决体系。近年来，虽然在立法层面形成了各种调解与诉讼的良好衔接，但目前各种调解等非司法救济方式与司法救济方式在化解社会矛盾中的分工与层次仍不够清晰，存在着职能替代与程序设计上的重复，大大降低了纠纷解决在化解社会矛盾中的效用。如，劳动争议处理中的劳动仲裁与诉讼程序之间的重复，医疗事故纠纷处置中事故鉴定介入诉讼等制度设计上的缺陷等等。

第二，缺乏必要的上位法依据。我国各地在纠纷解决方式探索遍地开花的同时，对于其中某些程序设计是否突破了现有法律规定的范围存在着质疑。如，针对人民调解协议效力的确认与民事诉讼法和仲裁法的制度设计之间的协调问题、各地法院展开的委托调解在民事诉讼法中缺少充足依据、今年修改后的刑事诉讼法中才增加了刑事和解的相关设计等等。

第三，社会目标辨识不清。纠纷解决机制的探索与“人本”理念、“为民”理念密切联系，以是否有利于化解社会矛盾、体现人民根本利益作为判断纠纷解决机制良莠的重要指标。在司法与政治关系十分密切的情况下，如何识别出哪些是司法应当追求的社会目标，成为实践难题。这容易引发对于纠纷解决机制与法治理想之间的模糊性认识。在这种情况下，能否对为大局服务、为人民服务、司法人文关怀和司法社会矛盾化解功能延伸给予正确的理解，有可能影响到纠纷解决在化解社会矛盾中的效用。

第四，如何平衡好依法调解与灵活调解之间的冲突。“依法调解”是纠纷解决机制所确立的基本原则之一，被各种文件与法规不断强调，然而，由于复杂的现实社会中，不拘泥于法规、注重灵活性又是人民调解的独有优势，如何平衡好“依法”与“灵活”之间的关系是一个课题。

第五，地方实践中出现“各自为政”。在中央文件精神和“两高”出台的若干意见的指导下，各地司法机关发挥主动性，展开了多种多样的纠纷解决机制的探索。在肯定地方经验的同时，也对司法制度的统一性形成了冲击。

三、纠纷解决机制完善和构建

就目前我国纠纷解决机制发展所面临的问题，结合当下我国的现实，我认为，纠纷解决机制的建构应在如下几个方面下工夫：

（一） 完善利益诉求表达机制，构筑民意表达的绿色通道。纠纷解决机制的实现需要更多听取人民群众的意见与建议。在这方面，河南省沈丘县建立网上政府邮箱值得借鉴。将全县各个职能部门的邮箱公布于众，要求“来则必批、批则必办、办则必复、复则必快”，并将办理情况纳入政务督查范畴，作为年度目标考核指标之一，及时催办督办，定期予以通报。

（二）建立统一的纠纷信息收集、分析协调机制，及时、准确、全面地掌握社会纠纷解决的发生、发展动态，整合各种部门的力量，排除各部门之间的信息障碍，建立快捷的信息分析、评判、处理、协调平台。可在政法委或者司法行政机关建立社会纠纷解决的有效咨询、疏导机构，加强与民众的互动交流，成立专门的信息收集、报告和整理人员，消除信息控制的盲区，对处于萌芽中的纠纷遏制其蔓延的速度、广度和深度，并建立逐层上报的回馈机制。这些专门机构应当成为党委、政府与司法机关的有力助手和参谋，应当及时准确地把纠纷相关信息与可能的事态发展状况提供给决策部门，使其提高对这些问题的关注，同时在必要时及时向社会、通报。

（三）充分发挥人民调解的功能

调解通常是指在第三人主持下，以国家法律、法规、规章和政策以及社会公德为依据，对纠纷双方进行斡旋、劝说，促使他们互相谅解，进行协商，自愿达成协议，消除纠纷的活动。人民调解，在人情社会中，定纷止争的作用是有目共睹的。面对社会的变迁，具有传统特质的人民调解如何与实现现代社会接轨，在变革中展现了生命力和灵活性，是我们在调解工作中应深思的问题。

1、与时俱进，培育新型民间组织中的调解机构

要不断适应社会经济形势发展建立新型调解组织，如对个体劳动者协会、私营企业协会经司法行政部门批准，可以成立了行业性调解委员会，调解委员会成员由协会会员和律师组成，调委会不仅能有效地调处了行业内的一些重大纠纷，还可以定期举办各种类型的法律培训，增强成员的法律意识切实维护自身权益。

2、不断提高调解员的素质，提高依法调解的能力

随着我国社会由传统的农业社会向工业社会转型，人与人之间的联系减少，感情基础变得薄弱。如有纠纷发生，用“人情”作为调解依据来说服当事人双方就变得困难，由于还没有形成人们共同遵循的理性规则，因此用“理”来解决纠纷也变得很困难；在这种情况之下，“法”成为人们之间共同遵循的唯一准则，情理则变成在合法之后需要考虑的问题。这便要求调解人员具有娴熟的法律业务技能，在双方当事人之间形成一种亲和力和较高的权威。

（四）强化行政解决纠纷的功能

随着纠纷解决机制不断被完善，行政机关解决纠纷的功能逐步强化。但目前我国行政纠纷处理机制的发展状况不尽如人意，行政机关解决纠纷的职能并没有得到充分和有效地发挥，特别是行政处理的各种方式之间、行政处理与其他纠纷解决方式之间还缺乏协调与衔接。如何发挥行政处理的优势，规范行政处理的程序，探索新型行政处理方式，是构建纠纷解决机制面临的一个重要课题。

（五）实现非讼纠纷解决机制与司法解决机制的有效衔接

我国在纠纷解决机制重整过程中，应着重考虑通过法院所垄断的纠纷解决权逐步地向社会回归，实现纠纷解决机制的从国家到社会的总体演变，在法院的周围培植多种形态的纠纷解决机制，构造出一套“以社会依托，以法院为核心”纠纷解决机制。

1、法院与民间调解组织及行政机关的互动

基层人民法院与个调解组织具有双向需求同时又优势互补。进一步保障各种调解及民事审判工作的合法、有效衔接，将会不断推进委托人民调解工作的制度化和规范化。诉讼调解、仲裁调解、行政调解、人民调解与行业调解相互配合、取长补短，实现各种调解的对接，平衡好“依法调解”与“灵活调解”的关系，实现法律效果、社会效果的统一。河南省沈丘县创新社会纠纷解决方式，整合司法、调解、仲裁、行政等多方力量，创设了以“党委领导、综治协调、法院主导、各界配合、社会参与”为特色的纠纷综合调处机制，设立了“综调室”。它由法院主导，专职调处涉诉、民事和行政纠纷。由于门槛低、无费用、效果好，“有纠纷找综调室”已经成为越来越多沈丘人的共识。

2、赋予调解协议书以法律效力

我国对民间人民调解协议书的效力并没有做直接的规定，在民事纠纷委托人民调解中，只有通过向法院申请支付令的方式，法院才可依法制作民事调解书。对于民间达成的调解协议可以按照以下原则处理：（1）民间达成的调解协议，未经法院审核的，具有民事法律行为的效力，如后来又争讼的，法院一般应予确认和保护；（2）民间达成的调解协议如经过法院审核或经过公证机关审核并赋予强制执行力的，依法获得执行力，一方当事人反悔的，另一方可以申请强制执行；（3）对送交法院审核的调解协议，如违反自愿和合法原则的，载定不予核准或依法撤销。

3、重视法院最终解决纠纷的作用

司法审查是所有纠纷解决的最后关口，司法最终原则须得到贯彻。尽管在英国和美国能够进入法院进行司法审查的案件数量并不多，但是由于奉行司法最终原则，法院在整个纠纷解决机制处于最为权威和最终的环节，对其他环节起到很好的监督和制约作用。

（六）集中优势司法资源，互动会商，分段集约，有效化解重大社会纠纷难题。重大纠纷的形成是当事人怨气不断积累的结果，提前预防并及时化解苗头，对解决重大社会纠纷就显得非常重要。这需要推动领导干部接待群众制度，完善工作责任制度，建立全国信息系统，搭建多种形式的沟通平台，把群众利益诉求纳入制度化、规范化、法制化轨道。

（作者通讯地址：沈丘县人民检察院，河南 沈丘 466300）