中国全域城市竞争力研究

摘要：从现实来看，城乡一体的全域城市仍然面临众多挑战，实现可持续发展的理想城市仍然任重而道远。在介绍了全域城市竞争力总体格局的基础上，对“两横三纵”城镇化战略格局进行了比较，对中国深圳以及德国杜塞尔多夫进行了案例解析，并给出了重要的结论与政策建议。

关键词：全域城市；竞争力；政策建议

中图分类号：F290

一、引言

从现实来看，城乡一体的全域城市仍然面临众多挑战，实现可持续发展的理想城市仍然任重而道远。改革开放以来，中国城市城区规模不断扩大，且逐渐向周边农村蔓延，2013年，中国城镇化率已达到53.73%，积累了城乡关系转型升级的资本、物质和技术基础。但中国城市孤立发展的态势没有根本改观，城市与农村、点与面之间相互隔离。党的十三中全会提出“必须健全体制机制，形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农城乡关系，让广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果”，为发展城乡一体的全域城市、为解决“三农”问题指明了方向、提供了新的契机。全域城市化是城乡融合发展、双向演进、协调共生的必然选择和科学路径。

城乡一体的全域城市至少包括以下四个基本特征：一是城乡收入差距合理化。理想的城乡一体的全域城市应该是城乡收入差距合理的城市。城乡居民收入差距既是城乡隔离的结果，也通过对居民消费能力的影响进一步加深了城乡的分离；二是城乡公共服务均等化。农村公共服务的严重短缺已经成为城乡差距议题中的焦点问题，城乡差异的一个重要表现是在公共服务方面的差距；三是城乡基础设施一体化。基础设施是全域城市的硬件基础，是引导城市资源要素向农村流动，最终实现城乡一体的全域城市的基础，城乡基础设施的差异也是城乡隔离的重要表现之一；四是城乡结构转化合理化。结构转化合理是城乡一体的全域城市的内在要求，城乡一体和谐的城市必然要求城市的社会结构与产业结构相互适应。

本文基于中国社会科学院城市与竞争力研究中心数据，分析评估中国城市全域城市竞争力现状和基本特征，总结凝练全域城市化的实现对策。选取的指标见表1。

二、全域城市竞争力的总体格局

本部分从三方面介绍。

（一）总体格局：城市间极度不平衡

城市间的城乡一体的全域城市发展极度不平衡。从总得分来看，2013年全域城市竞争力指数综合得分排名前10的城市为：香港、澳门、深圳、东莞、北京、上海、广州、乌鲁木齐、珠海、苏州。排名前10位的城市全域城市竞争力指数均值为3～337；排名后10位的城市全域城市竞争力指数均值为0.206，相差16倍多。如果排名前50位的城市视为最具竞争力，排名51～100位的视为较具竞争力，排名101～150位的视为中等偏上水平，排名151～200位的视为中等偏下，排名201～250位的视为较差，250位之后的视为最差，全域城市竞争力得分最好的城市均值为0.482，全域城市竞争力得分最差的城市均值为0.065（见表2），相差8倍，说明城市之间在全域城市化发展方面存在很大差异，城市之间发展极度不平衡。

重点城市显著强于非重点城市。通过各个级别全域城市竞争力指数平均得分和几个重点城市的比较可以发现，在大陆城市中，35个大中城市（不含拉萨）均值要高于全国和大陆城市均值，副省级城市高于35个大中城市，行政级别最高的四个直辖市最高，均值为0～517（见表3）。

（二）指标维度特征：城乡收入差距最大

从分项指标城乡人均收入比来看，城乡收入差距较大且城市间差距悬殊。城乡人均收入比得分最高的大陆城市分别为东莞、深圳、苏州、宁波、舟山、无锡、绍兴、嘉兴、上海、湖州。排名前10位城市的城市人均年收入为33211元，农村人均年收入为18823元。从城乡人均收入比得分来看（见表4），最具竞争力城市的得分均值为0.419，而排名最差的城市的得分均值为0.040，城市之间得分差异悬殊。这个指标集中反映出中国既存在城乡发展隔离又存在地区经济失衡。

从分项指标的每百人公共图书馆藏书量比来看，城乡公共服务严重失衡且城市间差异较大。从每百人公共图书馆藏书量来看，全市平均每百人公共图书馆藏书量为51.013册，而市辖区每百人公共图书馆藏书量为84.922册，城乡间存在显著差异。从各个城市来看，得分最高的10个大陆城市分别为深圳、东莞、上海、北京、克拉玛依、厦门、南京、杭州、广州、大连。分组来看（见表4），排名最高的城市的得分均值为0.164，而排名最差的城市的得分均值为0.013，城市之间得分差异显著。

从分项指标的人均教育支出方面来看，287个大陆城市的人均教育支出为994元～9238元，而市辖区的人均教育支出为1520.77元，市辖区的人均教育支出大大高于全市的人均教育支出，说明城乡在教育支出方面存在不公平现象。从各个城市来看，人均教育支出比得分最高的大陆城市分别为深圳、东莞、北京、克拉玛依、上海、中山、厦门、鄂尔多斯、珠海和天津。分组来看（见表4），人均教育支出比得分在不同的城市组之间存在较大差异，得分最好的城市均值为0.204，得分最差的城市均值为0.034，最好城市的得分为最差城市得分的6倍，说明城市之间在人均教育支出方面差异较大，城乡之间教育发展不均衡。

从分项指标的每万人拥有医生数比来看，城市平均每万人拥有医生数为18.72，市辖区为26.53，说明城乡之间的医疗服务差距明显。分城市来看，得分最高的大陆城市分别为西宁、莱芜、黑河、乌鲁木齐、太原、北京、鄂州、嘉峪关、运城、乌兰察布。从分组来看（见表4），排名前50的城市平均得分为0.249，而排名250位之后的城市平均得分为0.060。

从分项指标的每千人国际互联网用户数比来看，城市每千人国际互联网用户数为106.39，而市辖区为176.42。分城市来看，每千人国际互联网用户数比得分最高的10个大陆城市分别为乌鲁木齐、南宁、重庆、广州、珠海、南京、厦门、深圳、克拉玛依、北京。从分组情况来看（见表4），排名前50的城市平均得分为0.230，而排名250位之后的城市平均得分为0.029，说明城市之间基础设施存在显著差异，城乡之间基础设施供给严重不均衡。城市基础设施齐全，性能优越，降低了生产成本和消费成本，提高了城市居民收入水平和边际消费倾向。

从分项指标的城市化与工业化适应性来看，城市化与工业化不适应。从产业结构来看，第二、三产业的比重为93.16%，而非农业人口占总人口的比重为66.87%，人口结构和产业结构脱节，城市化与工业化发展不相适应。人口并没有随着第二、第三产业的发展而向城市转移，反而带来了双重的二元经济结构。城市化与工业化适应性得分最高的10个大陆城市分别为深圳、石家庄、青岛、苏州、保定、许昌、潮州、扬州、广州、揭阳。从分组来看（见表4），排名前50的城市平均得分为0.810，而排名250位之后的城市平均得分为0.155。

（三）区域比较：东部城市优势明显

从城市得分区域分布看，2013年全域城市竞争力排名前15的城市，除北京和克拉玛依外全部来自东南地区；排名前50的城市中，东南地区占了23席。在287个内陆城市中，排名200位之后的城市东南地区只有3个城市，东南地区排名最差的城市莆田也占据第223位。排名后10的城市西部地区则占了7席。

从全域城市竞争力指数的均值来看（见表5），港澳台地区城市的全域城市竞争力指数均值最高，接近1的理想水平，东南地区城市的全域城市竞争力指数均值较高，为0.370，西北地区最低，均值为0.139。空间计量分析的结果也表明，东、西部城市在全域城市竞争力方面差距明显；但南北城市在全域城市竞争力方面差距不显著。

三、“两横三纵”城镇化战略格局的比较

2013年12月13日中央城镇化工作会议进一步提出要优化全国城镇化布局和形态，构建“两横三纵”为主体的城镇化战略格局。在中国已经形成京津冀、长三角和珠三角的三大城市群基础上，在中西部和东北有条件的地区，逐步发展形成若干城市群。这里按照“两横三纵”的城镇化战略格局对全域城市竞争力做进一步的分析。

（一）轴线内城市优于轴线外城市

对比轴线城市和非轴线城市的情况可以发现，位于“两横三纵”城市群上的城市全域城市竞争力得分均值为0.281，“两横三纵”城市群以外的114个城市的全域城市竞争力得分均值为0.181（见表6）。说明“两横三纵”城市群上的城市全域城市竞争力显著高于非轴线城市。从各城市的均值来看，各城市群的全域城市竞争力得分均高于非轴线上的城市得分（见图1）。

（二）轴线之间：沿海通道水平最高

“两横三纵”的城镇化战略格局包括陆桥通道、长江通道、沿海通道、京哈京广通道和包昆通道五条轴线。一是从“两横”的比较看，长江通道城市的全域城市竞争力指数平均水平较高，而且内部城市之间的不均衡比陆桥通道也低。二是从“三纵”的比较看，城市全域城市化竞争力平均指数整体呈现出按沿海通道、京哈京广通道、包昆通道依次递减的特点。三是从“两横三纵”的比较看，沿海通道城市全域城市化竞争力指数平均水平最高，包昆通道平均水平最低；京哈京广通道内部城市的全域城市化竞争力水平差异最大，沿海通道内部差异最小（见表7）。

（三）陆桥通道：全域城市化整体水平不高

陆桥通道包括天山北坡城市群、兰州-西宁城市群、关中城市群、中原城市群和徐州城市群五大组团29个城市。第一，从陆桥通道整体来看，全域城市竞争力指数不高，均值为0.231，而且城市之间差异较大，变异系数为0.542。第二，从轴线内五大城市群的比较看，天山北坡城市群全域城市竞争力水平最高，徐州城市群全域城市竞争力水平最低；兰州-西宁城市群的城市之间差异最大，天山北坡城市群城市之间的差异最小（见表8）。

（四）长江通道：长三角相对优势突出，成渝全域城市竞争力水平最低

长江通道包括长三角城市群、皖江城市群、昌九城市群、武汉城市群、长株潭城市群和成渝城市群六大组团62个城市。第一，从长江通道整体来看，整体城市全域城市竞争力指数一般，达到0.259；城市之间差异较大，变异系数为0.535。第二，从轴线内六大城市群的比较看，长三角城市群全域城市竞争力水平最高，均值为0.350，具有明显的比较优势；成渝城市群全域城市竞争力水平最低；成渝城市群城市之间差异最大，变异系数达0.616，昌九城市群城市之间的差异最小，变异系数为0.239（见表9）。

（五）沿海通道：珠三角城市群全域城市竞争力得分突出，北部湾全域城市竞争力水平最低

沿海通道包括环渤海城市群、长三角城市群、海峡西岸城市群、珠三角城市群和北部湾城市群五大组团68个城市。①从沿海通道整体来看，整体城市全域城市竞争力指数相对最高，达到0.374；城市之间差异较大，变异系数为0.526。②从轴线内五大城市群的比较看，珠三角城市群全域城市竞争力水平最高但城市之间的差异也最大；北部湾城市群全域城市竞争力水平相对最低。环渤海城市群的平均全域城市竞争力水平不高但城市之间差异较小（见表10）。

（六）京哈京广通道：珠三角城市群一枝独秀，中原城市群压力巨大

京哈京广通道包括哈长城市群、辽中南城市群、京津冀城市群、太原城市群、中原城市群、武汉城市群、长株潭城市群和珠三角城市群组团59个城市。第一，从京哈京广通道整体来看，整体城市全域城市竞争力指数相对较高，达到0.332，仅次于沿海通道；城市之间差异最大，变异系数达到0.635。第二，从轴线内城市群的比较看，珠三角城市群全域城市竞争力水平最高且优势十分突出，全域城市竞争力指数得分高达0.620；但城市之间的差异也较大，在该通道内仅次于哈长城市群。中原城市群的全域城市竞争力水平最低，均值为0.199，辽中南城市群城市之间的差异最小，变异系数为0.225（见表11）。

（七）包昆通道：西南城市群全面塌陷

包昆通道包括呼包鄂榆城市群、宁夏沿黄河城市群、关中城市群、成渝城市群、黔中城市群和滇中城市群六大组团31个城市。第一，从包昆通道整体来看，整体城市全域城市竞争力指数在五个城市群中最低，为0.199；城市之间差异也较大，变异系数达到0.542；第二，从轴线内六大城市群的比较看，呼包鄂榆城市群全域城市竞争力水平最高但优势并不十分突出；滇中城市群和黔中城市群的全域城市竞争力水平都很低，而且从变异系数看，城市之间的差异很大（见表12）。

四、案例分析

本部分从两方面介绍。

（一）国内案例：深圳

本部分从四方面介绍。

1.表现

深圳市在全域城市化方面表现抢眼。深圳市总面积2020平方千米，截至2012年末，户籍总人口287.62万人，非户籍总人口达767.13万人。深圳市2013年的全域城市竞争力得分为0.998，在289个城市仅次于香港和澳门，在内陆城市中排名第一。在城乡居民收入方面，2011年城镇人均可支配收入达36505元，农村人口收入达35000元，城乡收入比为1.04：1，远低于全国平均水平的3.13：1。

2.原因

经济结构不断优化。深圳经济整体上实现了以农业为主向以服务业、工业为主的转变。形成以第二、第三产业为主导的产业结构，第三产业比重持续提升，2013年，第三产业增加值占GDP比重达56.6%。农村人口占总人口的比重也下降到30%以下。

经济发展迅速。深圳经济规模不断扩大，经济增长稳中有进。经济的迅速发展带来财政实力的不断增强，为构建城乡一体的全域城市提供了资金基础。2013年全市生产总值14500.23亿元，2013年全市公共财政预算收入达1731.26亿元。为“工业反哺农业、城市带动农村”提供了坚实的基础，为实现城乡一体的全域城市化提供了现实可能性。

乡村集体经济实力不断壮大。在深圳农村地区，工业成为乡镇经济的主导产业，在农业人口中，真正从事农业的劳动力不足2万人，大部分农民不再务农。深圳农民只是户籍管理意义上的“农业人口”，他们中的一部分务工经商，还有一部分坐等集体物业出租的分红。不断发展壮大的乡村集体经济为农村的基础设施和公共服务产品的提供奠定了物质基础。

3.做法

深圳市在我国率先进行了农村管理体制的城市化改革，成为我国首个没有农村的城市。

基层组织架构。深圳市首先改革行政管理体制，通过“撤县设区”、“撤镇设街”和“撤村改居”等，将原村民委员会的职能分开，分别由居民委员会和街道办事处承担。街道办事处的主要工作是加强社区建设和城市管理，这样有利于加大社区管理和公共服务的力度。

土地和房屋制度。深圳市通过土地和房屋管理制度改革，最大限度地盘活了原农村土地资源，提高了开发建设水平。深圳市政府对集体所有并尚未被征用的土地实行一次性征收，统一规划。针对原农村工业用地，采用农村集体经济组织申请、政府公开交易平台出让、土地收益分成的做法，带动社区和市场主体二次开发的积极性。集体土地所有权的转变使原农村土地和房屋产权体制与城市接轨。

人口和社会保障。在户籍制度和人口管理方面，深圳市将农业户口村民一次性办理农转非手续，转为非农业户口的城市居民。并规定转置的农业户口村民享受城市居民的最低生活保障标准，在制度设计上让农转非村民享有了与城市居民一样的社会和劳动就业保障等权利。

基础设施建设和管理。深圳市将农村市政基础设施逐步统一纳入城市管理体系中，极大地改善了农村基础设施状况。

4.启示

产业发展是基础。城市化是生产要素在城市空间集聚和产业发展的过程，城市化的本质是产业的发展过程。深圳迅速发展的工业、服务业，以技术创新为动力的经济发展模式，有力地促进了全域城市化的迅速推进。

充分发挥政府的主导作用。充分发挥各级政府的主观能动性，全面参与、主导城乡一体的全域城市建设工作。尤其是变革基层党组织，创新基层党组织的领导方式和工作机制。

加强制度建设。必须加强制度建设、完善相关政策设计，避免相关政策措施流于形式，释放土地资产和资本功能，使得城乡生产要素双向流动优化配置。

（二）国外案例：杜塞尔多夫

本部分从三方面介绍。

1.表现

杜塞尔多夫位于莱茵河畔，是德国北莱茵-威斯特法伦的州首府。市区人口约58万人，是德国的广告业、服装业和通信业的重要城市，在德国位居第九大城市。塞尔多夫被称为“欧洲最大的乡村”，是全域城市化、城乡一体化的典范。

2.原因

轻经济快速发展。杜塞尔多夫是德国西部重要的经济中心和金融中心，水、陆、空交通枢纽。杜塞尔多夫位于德国鲁尔重工业区的中心，设在这里的钢材、钢管、钢铁、机械、化工和玻璃等工业企业享有世界声誉。杜塞尔多夫还是德国的时装之都，德国广告业、通信业的重要中心。轻经济的快速发展为全域城市化提供了良好的经济基础。

德国独特的行政管理体系。在德国，城市高度自治，联邦和州对城市没有领导关系，大城市对小城镇也没有领导关系。各个城市包括小城镇都是独立的法人，保证了城市发展、规划的自主性。

注重城乡均衡发展。杜塞尔多夫城市中心区主要承担着整个城市的集中辐射功能，郊区和农村保持了其特有的个性，发挥着承接城市辐射、支持城市发展的重要职能，真正从事农业的人员仅占总人口的4%。

3.做法

注重城市规划的统筹协调和权威性。杜塞尔多夫城市规划具有法定性、长期性、固定性、稳定性，而且综合性很强，包括土地利用、产业布局、环境保护和城市建设等方面。城市规划对统筹城市的全面发展起到了十分重要的作用，规划在决策前必须进行充分调研、反复公示，最终由议会审议、批准，并具备法律效力，任何擅自改变规划的行为都是不可能的。

妥善处理城乡协调发展问题。杜塞尔多夫市在进行经济结构转型的基础上，非常注重城乡联动发展，农民享有一切城市居民的权利，没有明显的城乡差别。

强调市民参与城市规划。德国的城市规划从方案的编制、修改到确定，每个环节都是在公众的广泛参与下展开。

五、重要结论与政策建议

本部分从两方面介绍。

（一）重要结论

第一，中国全域城市竞争力存在的主要问题包括城乡收入差距较大、公共服务供给城乡失衡、城乡基础设施差异较大、城市化落后于工业化的发展、空间布局无序。从城乡收入差距来看，城乡收入比一直超出合理的范围。从公共服务供给来看，农村在养老保险、医疗保险、生育保险、失业保险以及社会救助等方面，全面落后于城市。从城乡基础设施来看，农村基础设施供给无论在数量、质量、品种和属性等方面都落后于城市。从城市化与工业化的适应性来看，城市化发展滞后于工业化的发展，人口城乡结构落后于产业结构和就业结构，人口城市化滞后于非农产业的发展。

第二，整体上看，中国城市的全域城市建设仍然任重而道远。虽然部分东南沿海城市、主要大中城市的全域城市化建设已经取得一定成绩，但由于发展城乡统一的资金约束、工农业生产率差异、城乡二元体制的制度惯性、缺乏城乡一体的合理规划以及城市倾向的经济政策，全域城市建设仍任重而道远。

第三，“两纵三横”的城市群格局已基本形成，但城市群内部各城市在全域城市的建设方面差异较大。“两纵三横”各城市群得分均高于非城市群城市，但各城市群内部城市间全域城市化水平参差不齐、差异较大。

（二）政策建议

结合以上的案例分析，为了构建城乡一体的全域城市，为城乡融合发展提供动力支撑，可以采取以下措施。

1.以城市群建设为重点

目前，京津冀、长三角、珠三角三大城市群已形成一定规模，并起到引领区域经济发展的作用；但中国区域幅员辽阔，人口、资源远距离流动和配置，既不经济又不安全，有必要以“两横三纵”为重点，即构建以陆桥通道、长江通道为两条横轴，以沿海通道、京哈京广通道、包昆通道为三条纵轴，在中西部、东北部区域建设一定量级的城市群。推进各城市群建设，形成若干新的大城市群和区域性的城市群，从而突出城市群在推进中西部地区全域城市化过程中的作用。在城市群的建设过程中，既要依靠市场力量，又要发挥政府的扶持、引导作用，科学规划，实施差异化的产业政策，从而做到各城市群相互协调。

2.多手段建设全域城市

制度供给是政府的优势，政府应做好顶层制度安排、破除体质障碍，发挥政府的宏观战略引领作用，逐渐淡化政策上的城市偏向，更大程度地让多种社会力量参与、推动城镇发展，形成政府与市场的良性互动。积极建立资源整合的传导机制、经济增长的共享机制、城乡一体的社会治理机制，促进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置。市场则在要素的传递、价格信号的传递处于优势地位，应该发挥市场在资源配置中的决定性作用，从而促进资源和要素在城乡之间自由流动和合理配置。社会组织则主要负责行业内部、区域之间的协调，引导社会资本投向农村建设。

3.全系统规划城乡全域

推进全域城市化，首先要统筹城市和农村的发展规划，实现城市和农村发展战略和发展规划的错位协调。以区域差异性基础上的城市化水平为轴线，在区域功能分工与新城的开发建设、城乡产业空间布局、城乡基础设施、城乡公共服务、城乡人口与资源环境等方面实现规划一体化。打破城市与农村的界线，做到点和线合理布局，科学配置城镇体系，优化城乡空间布局。基于一体化的理念构建城市发展的整体框架和市镇布局，用城市规划的方式高起点规划乡村和小城镇。其次，要优化城市空间结构和管理格局，增强城市综合承载能力。

4.分梯度建设全域城市

城乡融合的全域城市建设要根据各个城市的经济、社会发展水平分梯度、有节奏、分类别逐步推进。首先夯实城乡一体的经济基础，在城市发展到一定水平之后，再发挥城市带动、辐射、积聚效应，带动农村社会向城市社会逐渐靠近，然后再逐步向更深层次的融合迈进。也就是先城乡发展再逐步走向城乡融合，逐步实现城乡之间从垂直差距向梯度差距再到水平无差距的渐进性转变。当前，优先的方案是加快户籍制度改革，把进城居住的农民完全纳入城镇住房和社会保障体系，提高工业化和城镇化的适应性。

5.多形态推进全域城市

有必要基于区域禀赋，多形态推进全域城市建设，比如通过农村集中供暖、供水、垃圾处理、污水处理建设加速城乡公共服务融合；通过发展农村电子商务、连锁经营、物流配送构建城乡融合的流通体系；开通乡村公交系统对接城市公交系统，通过近郊农村城市化、农民就地城市化，实现农村自然对接城市公共服务和基础设施，形成城乡资源的会聚点、对接点，从而形成城乡社会高度匹配的发展格局。

6.高起点聚焦产业发展

综合运用多种手段，加强现代农业产业体系建设；以产业升级、服务外包为抓手，推动产城融合发展；统筹新型工业化、现代服务业和农业现代化，重构区域分工链条，促进产业在城乡间合理分布，从而构建产城融合和城乡产业一体发展的格局。

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