农村公共文化服务PPP模式研究

摘要：近年来，在国家惠农富农等政策助力下，农村经济社会发展迅速，作为新农村建设的重要组成部分，公共文化建设也逐渐受到广泛的关注和重视，特别是随着经济的发展，农村公共文化需求数量、质量、结构发生新的变化，传统的农村文化供给难以适应现实需要，基于此，通过分析F市公共文化服务面临的问题，结合PPP供给模式对农村文化服务供给进行分析，提出解决方案、政策建议和注意问题。

关键词：农村文化 公共产品 PPP模式

本文系本文系安徽省级优秀青年人才基金重点项目：“营改增“视角下的财政体系优化研究成果，项目号【2013SQRW040ZD】和阜阳市社科联2014年课题（FSK2014025）”阶段性成果。

F市地处皖西北，下辖4县3区和一个县级市，土地面积9775平方公里，2013年户籍人口1053.2万人，农业人口918.3万人，是安徽人口最多的省辖市，由于自然和历史原因，文化建设相对较为落后，随着农村生活水平日渐提高，农民对更高层次的文化需求变得更为迫切，因此，增加农村公共文化服务供给，对丰富农村文化生活，引导农村社会风尚具有意义。

一、F市农村公共文化供给面临问题

（一）农村公共文化服务基础较差

长期以来，该市公共文化财政投入不足，导致公共文化供给基础较差，以2013年全省人均文化事业费投入来看，该市人均财政投入8.46元，全省倒排第2名，略高于皖北宿州市（7.55元），全市县区建有公共文化馆9个，公共图书馆7个，以及市县区博物馆等公共设施，但这些公共设施建设时间较长，达标率不高，如该市辖区文化馆均建于上世纪70年代，馆舍初建面积不足100平方米，远低于目前国家县级文化馆最低1500平方的要求，并且这些公共设施主要服务于城市市民，真正直接面向农村的161个综合文化站和1900多家农家书屋，因资金投入不足导致维护困难、设施更新不及时，运营效率低下，难以发挥应有作用。

（二）农村公共文化服务内容匮乏

公共文化服务均等化不等于低层次的“平均主义”，不仅要体现出公共产品的公益性、基本性、便利性，还要发挥先进文化引领功能、教育功能、愉悦功能，需要坚持问题导向、需求导向，推出文化服务产品。尽管在市场经济驱动下，F市依托传统手工和资源发展工艺柳编、彩陶、毛笔等农业文化；依托农村题材拍摄了《王家坝》、《农民工》、《颍河畔边的春天》等农民作品，打造出安徽华宇编织、临泉宏扬杂技、安徽新富泰发艺等农业文化产业示范基地；申报了貉笔、发饰、渔具、花鼓灯、柳编、刻铜、剪纸文化重点项目，但较之农村巨大文化需求还差之甚远。由于大量公共文化服务源于财政供给，创造经济效益能力低下，难以吸引社会资本参与其中，无力开发具有“农味”的文化产品，缺少“精、新、特、美”的文化服务，公共部门囿于长期惯性思维模式，提供的服务多是“送电影、送演出、送图书”老三样，内容陈旧单调、形式呆板单一，满足不了农民的精神文化需要，公共文化陶冶力、引领力不强。

（三）农村公共文化群众参与热情不高

作为“百亿粮仓”，传统农业大市，F市也是全国重要农民工输出地区，年外出务工人员达300余万人，农村人口大部分为空巢老人和留守儿童，留守群体在公共文化需求表达方面几乎处于“失声” 处境，参与热情不高。来自刘若实（2014）所做的问卷中显示，对于地方政府组织的文化活动，中老年村民表示感兴趣的占 45%，表示很感兴趣会积极参与的仅有 21%，而青年村民表示感兴趣的仅有 17%，表示很感兴趣会积极参与的却不到 5%。这表明政府组织的文化活动并未能真正调动农民的参与热情，相当多农民不清楚公共文化需求内容，对于公共文化服务“给什么，给多少，怎么给”被动接受，不太关心。

（四）农村公共文化服务人才紧缺

F市专业文化人才非常匮乏，文化馆研究、表演等专业人员青黄不接，由于待遇不高、福利差，导致文化专业人员进城、外出，转岗、离职，农村农村文化骨干、领军人才急缺，农村文化宣传员、辅导员、志愿者也不多。以乡镇文化站、农家书屋、文化活动中心为文化主战场问题颇多，如有的乡镇文化站站长是由乡镇临时聘用，兼职服务，工作人员业务不精、能力不强， 文化活动中心的日常管理由村干部兼任，他们既要忙于村务、又要兼顾农活等，影响服务质量。

二、农村公共文化服务供给主体分析

――政府是农村公共文化服务体系构建主导者。公共文化服务作为公共产品，具有公共产品的两大特性，即使用上的非排他性、效用上的外部性，提供公共文化产品服务是政府基本职能之一，政府通过制定政策、规划引导和鼓励文化发展方向，理当成为农村文化市场供给主导者。

――文化企业是农村公共文化服务体系构建参与者。文化企业凭借强大的生产能力与市场竞争力，在文化基础设施的建设及某些具体文化产品的生产中具备更多的优势，文化企业承担具体的农村公共文化产品（服务），在提供服务的同时，收取合理回报，提高市场知名度和美誉度，是公共文化服务体系的主要参与者；

――非政府组织是公共文化服务体系构建补充力量。农村文化非政府组织主要以自发组建的文艺团队、协会形式存在的，因兴趣而聚，以自娱自乐为主，在构建公共文化服务体系的进程中，文艺团体、协会在时间安排、内容和形式上往往与农民群众的生产互补，生活相融，容易培养共同兴趣爱好，成为农民群众丰富的文化资源载体，利于丰富农村文化生活、提高农村文化素质，是公共文化体系构建的重要力量。

三、PPP供给模式研究

（一）PPP供给模式认识

PPP（public-private-partnership）是公共部门与私人企业伙伴关系模式。政府与社会资本为提供公共产品或服务而建立的“全过程”合作关系，以授予特许经营权为基础，以利益共享和风险共担为特征，通过引入市场竞争和激励约束机制，发挥双方优势，提高公共产品或服务的质量和供给效率，具有“伙伴关系、利益共享、风险共担”等特点，目前英国、澳大利亚、加拿大等国的财政部门都专门设立了PPP管理机构，负责推动PPP模式发展，履行研究设计、项目储备、融资支持、招投标管理、争议协调等职责，我国财政、发改部门也正在大力推动该项工作。在PPP供给模式下，公共部门在最优成本基础上提供公共服务，私人部门可以发挥其灵活性和创新性，并提出恰当的解决方案，从而可以更加符合消费者的需求，从中获取必要收益。因此，通过 PPP供给模式，使公共部门从“养人办事“向”“花钱办事”转变，利用市场机制，发挥市场作用，创新现代财政实践，从而更好地为公众提供公共产品服务。

（二）公共文化PPP项目供给模式应用

利用PPP模式增加公共产品供给，F市已有先例，如2014年通过PPP模式提供公共自行车交通服务就是如此：政府首先制定PPP项目目录，实行公开招标，中标企业负责投资建设公共自行车系统（含自行车），并由其运营管理和维护，政府在运营期内支付资金购买服务，并对中标单位的运营管理、设备完好率等进行考核，按其考核情况，决定是否应扣除资金，运营期满根据考核结果决定是否继续合作。根据项目建设周期和过程，结合文化供给实际，公共文化项目应坚持“因地制宜、公众收益、市场运作、优化治理”原则，按照项目周期大致分为三个阶段。

――项目实施前阶段。此阶段公共部门成立专门组织和机构负责准备工作，编制公共文化项目、制定服务标准，对公共文化项目实行 PPP 模式的可行性和必要性进行论证研究，选择PPP 项目应具有风险分配合理、利润可控、项目可持续特点，测算项目全过程股权投资、运营补贴、风险承担、配套投入数额，界定财政支出责任，厘清合作各方权力和义务，考虑私人部门的利益驱动特征，完善配套措施，鼓励私人部门参与农村公共文化建设中。

――项目实施阶段。此阶段是PPP模式的主要环节，在确定中标人、签订合作协议的基础上，按照计划实施项目，具体又分为包括项目建设和项目运营两阶段，私人部门要严格根据合约规定的建设技术、进度要求，积极筹措资金，建造公共文化设施负责运营，提供公共文化服务，政府部门在根据考核结果确定财政补助资金数额。

――项目实施后阶段。本阶段属于项目后期阶段，要对照协议要求，做好项目考核和分析，为下一周期项目实施提供决策依据，项目产生的资产、专利等资源，按照合作协议进行处置分配，由于公共文化产品及服务直接关系到农民切身利益，因此要求公共部门严格履行其监督和调控作用，保障农村公共文化产品及服务的有效供给。

四、公共文化PPP项目合作注意问题

（一）转变思维模式，发挥市场作用

农村公共文化服务PPP项目成败关键是提高农民消费意愿，缺乏盈利潜力的PPP项目无法吸引社会资本和民间资源参与热情，盈利过高则会导致消费使用成本增加，则失去公共产品的公共属性，坚持“公共化”与“产业化”相结合，建立科学利益调节分配机制，在保证文化服务公益性基础的前提下，拓展多层次的文化服务，将公共文化建设融于整个文化产业格局，建立供需平衡协调的文化服务市场。政府和社会资本在平等协商、依法合规、公开透明的基础上建立合作关系，充分发挥市场在资源配置中的基础性作用，确保项目“物有所值”。 私人部门运用新技术、新理念，不断创新文化供给内容、表现形式和手段，供给接地气的文化产品及服务，才能提高消费需求、付费意愿，而农民通过支付费用可享受更优越的农村文化服务，提升精神层面享受。

（二）完善制度体系，加强政府监管

市场机制运行基石是契约，契约实质是法治，在PPP搭建平台过程中，政府与市场、社会都是以平等的市场主体参与其中，政府首先转变角色定位，更加注重制度设计和创新，形成有利于PPP模式发展的制度性安排，建设有利于PPP市场规范、透明、健康发展的制度环境，避免法律空白带来的改革创新中的政策风险，不断探索PPP融资制度，借鉴参照省外做法，如通过设立PPP合作引导资金或风险补偿基金，增强投资主体信心，引导私人部门更大热情参与项目合作。当然PPP项目的成功实施离不开公共部门的监督管理，而实现有效监督办法是公开，通过过程公开、结果公开、质量公开，保证公共文化服务供给质量，提高服务效率。

（三）克服功利思想，立足长期合作

对于政府来说，推行PPP模式，不是作为消化地方债务危机的权宜举措，而是作为公共财政制度的设计模式长期推行，对于社会资本来说，需要调低社会资本预期收益，在公共利益和社会收益之间寻找平衡，毕竟对于PPP长期投资项目而言，其稳定的收益来源、可控的经营风险更为关键，项目建设投入主要靠后期运营进行补偿，而非短期年内迅速收回成本，因而需要政府和社会单位建立长期战略合作关系，在满足社会文化需求的同时，让社会资本获得合理回报。

参考文献：

[1]刘若实.阜阳市农村公共文化服务运行机制创新[N] .湖北师范学院学报，2014，（3）：88-90

[2]李艳芳，赵玮.PPP视阈下农村公共文化产品及服务的供给研究[J].特区经济，2012，（8）：174-176

[3]顾金孚.农村公共文化服务市场化的途径与模式研究[J] .学术论坛，2009，（5）：171-175