我国页岩气对外合作政策分析及前景展望

摘 要：在页岩气成为独立矿种之后，我国不断通过税费减免和制度创新为页岩气产业快速发展提供支撑。国家鼓励与外资就页岩气勘探开发进行合作，不仅没有设置对外合资专营权，还允许外国企业通过和国内企业成立合资公司参与页岩气区块探矿权招标。这就意味着外国企业不仅有了对国内合作伙伴的选择权，更通过在合资公司持股的形式享有了页岩气矿业权权益。2012年以来，页岩气产业领域已越来越频繁地出现了外国企业的身影。未来，页岩气对外合作领域还存在发展空间。

关键词：页岩气；探矿权；税收优惠；对外合作

中图分类号：F206 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2016）23-0150-03

一、我国页岩气对外合作领域已经呈现投资主体多元化特征

我国页岩气对外合作领域目前已存在产品分成合同、组建合资公司、兼并与收购、服务业务承揽4种模式。壳牌、BP、道达尔、斯伦贝谢、贝克休斯、哈里伯顿等大石油公司、油服公司仍然是主要合作对象。而中方除了传统的中石油、中石化两家以外，众多通过招投标涌入页岩气上游领域的地方国企等新的投资主体也同外方展开了合作。

二、我国现阶段页岩气对外合作政策

（一）不再设置对外合作专营权

我国并未设置页岩气对外合作专营权。在国家发改委2012年印发的《关于印发页岩气发展规划（2011―2015年）的通知》（以下简称“规划”）中，出于鼓励页岩气对外合作的目的，允许“从事页岩气勘探开发的企业，经国土资源部前置性审查，由国家发改委报经国务院批准后，与国外有经验的公司合作，引进页岩气勘探开发技术”。从该项表述来看，国家从页岩气产业起步阶段，就开放了上游领域，不再用专营权来限制社会资本和外资进行合作勘探开发。

2013国家能源局的《页岩气产业政策》对规划关于放开对外合作的构想进行了明确。第9条明确鼓励“从事页岩气勘探开发的企业”对外进行“技术合作”或者“勘探开发区内的合作”，不仅将可以进行对外合作的企业范围扩大至所有进行页岩气勘探开发的企业，更是在整个《产业政策》中都没有提及《规划》当中设想的对外合作审查批准程序，表现出我国政府切实扩大页岩气对外合作开发的决心，也表明了合作专营权取消的政策动向。

（二）鼓励外资参与页岩气勘探开发

2011年12月，在国家发改委的《外商投资产业指导目录（2011年修订）》 中，页岩气资源勘探、开发被列入了鼓励外商投资产业目录中。外国公司可以通过合资、合作的方式，进入我国页岩气上游领域。2015年，国家对该目录进行了修订，页岩气勘探开发仍然是国家鼓励外商进行投资的领域，投资方式仍然限于合资、合作。

国土资源部负责页岩气勘查、开采登记管理，主要通过招标等竞争性方式出让探矿权。①在2012年国土资源部进行的页岩气探矿权第二次招标中，首次允许国内民营企业和中外合资企业参与投标。

三、其他影响页岩气对外合作的主要政策

（一）鼓励包括外资在内的多种主体投资页岩气勘探开发

《页岩气产业政策》第4条提出，“鼓励包括民营企业在内的多元投资主体投资页岩气勘探开发”上游业务。第10条提出，鼓励页岩气资源地所属地方企业以合资、合作等方式，参与页岩气勘探开发。第9条鼓励外国企业与国内从事页岩气勘探开发的企业进行技术合作、勘探开发合作。

（二）降低页岩气上游准入门槛

在2012年的《国土资源部关于加强页岩气资源勘查开采和监督管理有关工作的通知》第7条中规定，允许不具有石油天然气或气体矿产勘查资质的企业，通过与具有相应地质勘查资质的勘查单位进行合作，共同开展页岩气的勘查、开采。而在同年稍早前国土资源部公布的《国土资源部页岩气探矿权招标公告》中，对参与投标的企业资质有更为明确的规定。其中包括，可以是内资以及中方控股的中外合资企业，注册资本金在人民币30 000万元以上；投标人应具有石油天然气或气体矿产勘查资质，或已与具有石油天然气或气体矿产勘查资质的企事业单位建立合作关系。

（三）以招标的形式出让页岩气探矿权

2011―2012年，我国开展了两轮页岩气探矿权招标。第一轮招标由国土资源部邀请6家公司参与投标4个页岩气区块的探矿权，第二轮则推出了20个区块全面公开招标，且首次允许中方控股的中外合资企业参加投标。在最后中标的企业当中，首次出现了民营企业的身影。

（四）通过制度创新保证页岩气勘探开发进度

1.实行强制勘探制度

由于我国已探明的页岩气区块大多数和常规油气区块存在重叠，而常规油气区块的矿权基本上集中在中石油、中石化、中海油等公司手中，因此，为促进页岩气勘探，特别是已登记石油天然气矿业权区块的页岩气勘探，防止企业“圈而不探（采）”，国土资源部在2012年下发的《国土资源部关于加强页岩气资源勘查开采和监督管理有关工作的通知》（国土资发〔2012〕159号文）中要求：（1）常规天然气勘察投入不足、勘察前景不明朗但具备页岩气资源潜力的区块，探矿权人不进行页岩气勘察的，应当退出该区块；（2）对具备页岩气资源潜力的常规油气勘查区块，探矿权人不进行页岩气勘查，则国家将在该区块另行设置页岩气探矿权。

2.实行勘查投入承诺制

《国土资源部关于加强页岩气资源勘查开采和监督管理有关工作的通知》（国土资发〔2012〕159号）第十二款确立了页岩气勘查投入的承诺制度。探矿权申请人在申请页岩气探矿权（含变更和增列申请）时，应向国土资源部承诺勘查责任和义务，包括资金投入、实物工作量、勘查进度、综合勘查、区块退出、违约和失信责任追究等。

在2012年国土资源部进行的页岩气探矿权第二次招标中，规定招标出让的探矿权有效期为3年，年均勘查投入应达到每平方公里3万元人民币及以上，也即1 000平方公里的区块3年最低投资为9 000万元；钻达目的层的预探井等钻探工程量最低应满足每500平方公里两口。

在承诺的违约和失信责任追究方面，2014年11月3日，国土资源部公布了对中石化和河南煤层气开发利用有限公司（简称河南煤层气）因未完成承诺的勘查投入，实行缴纳相当数额的违约金并核减区块面积的处罚措施。

四、以协商的形式解决矿权重叠的情形

国土资源部关于页岩气矿业权重叠的规定，主要是由页岩气矿业权申请人进行不进入申请区块内已有固体矿产探矿权勘查范围的承诺，或者通过双方协商一致后进入。省级国土资源主管部门负责具体的协调工作，包括协调页岩气与固体矿产的勘查、开采时空关系，对协议执行情况进行监督检查等。

我国目前专门针对页岩气制定的财税政策并不多。尽管国家能源局在《页岩气发展规划（2011―2015）》（2012）、《页岩气产业政策》（2013）提出要通过财税优惠手段增加企业进行页岩气勘探开发的积极性，但是，除执行中的页岩气补贴外，其他的财税优惠措施并没有落地。

五、财政补贴及税收优惠政策

（一）税费减免

1.探矿权、采矿权使用费减免

《关于加强页岩气资源勘查开采和监督管理有关工作的通知》中提出，减免页岩气矿业权使用费和矿产资源补偿费。2014年国家财税部将原油、天然气矿产资源补偿费费率降为零 。①矿业权使用费方面，2011年9月30日之前签订合作开发合同的企业，在合同有效期内，继续缴纳矿区使用费，合同到期后改缴资源税。2011年9月30日之后签订合作开发合同的企业不缴纳矿区使用费，只缴纳资源税。

2.税收减免

国家能源局在2013年的《页岩气产业政策》中提出要研究出台资源税、增值税、所得税等税收激励政策，但截至目前，国家还没有专门就页岩气生产企业的上述税种出台具体的减免办法。

增值税执行《国务院关于外商投资企业和外国企业适用增值税、消费税、营业税等税收暂行条例有关问题的通知》（国发[1994]10号）的规定，对中外合作气田开采出的天然气按实物征收，税率为5%。

所得税方面，根据《企业所得税法》，对国内企业和外商企业等同对待，一律执行25%的税率。由于西部大开发税收优惠政策的继续执行，在川渝两地进行页岩气生产的企业仍然执行15%的所得税率。

资源税方面，比照常规天然气征收，最新调整后的税率为6%，川渝地区按5.23%执行。①

3.进口设备关税减免

在2014年下发的《关于调整重大技术装备进口税收政策的通知》（财关税[2014]2号）中，新增对进口油气钻采装备进行免征关税和进口环节增值税。

4.免征城镇土地使用税

根据国家财政部财税〔2015〕76号文的规定，页岩气生产企业的生产建设用地免征城镇土地使用税。具体的用地类型包括，生产建设临时用地，企业厂区以外的铁路专用线、公路及输油（气、水）管道用地，油气长输管线用地，以及独立工矿区内的消防、防洪排涝、防风、防沙设施用地。

（二）生产补贴

页岩气目前执行0.4元/立方米的补贴标准。从2016年开始，到2018年，中央财政对页岩气开采企业的补贴将下调至0.3元/立方米 ；①2019―2020年补贴标准为0.2元/立方米。

外企可以合资、合作的方式参与页岩气勘查、开采。

六、对外合作政策评述及合作方向展望

（一）对外合作政策综合评述

页岩气在成为独立矿种之后，我国不断通过税费减免和制度创新为页岩气产业快速发展提供支撑。国家鼓励与外资就页岩气勘探开发进行合作，不仅没有设置对外合资专营权，还允许外国企业通过和国内企业成立合资公司，参与页岩气区块探矿权招标。这就意味着，外国企业不仅有了对国内合作伙伴的选择权，更通过在合资公司持股的形式享有了页岩气矿业权权益。2012年以来，页岩气产业领域已越来越频繁地出现了外国企业的身影。可以说，国家以页岩气作为油气领域体制改革的突破口，打破了以往国企对油气矿业权的垄断，是释放外国企业投资热情的最大助推力。

但是，随着近年来国内外油气市场环境的剧变，页岩气产业发展势头受到了一定挫折。在目前页岩气盈利极为依赖生产补贴的情况下，如果逐步减少乃至取消补贴，对页岩气生产企业的打击是非常大的。因此，借助外国企业的先进技术，降低生产成本，吸收外国企业的先进经验，提高管理效率，引入外国投资者，降低投资风险，是国内页岩气企业应对发展环境趋紧、进而实现可持续健康发展的有效途径。可以说，由于页岩气对外合作鼓励政策的存在和产业发展的内生需求，未来我国页岩气对外合作的发展前景仍然是十分良好的。

（二）对外合作展望

1.区块对外合作还有发展空间

中国政府鼓励国外有经验的公司与中国公司进行页岩气区块合作开发。在第二轮页岩气招标中，获得区块的企业都是非油气企业，这些企业资金雄厚但缺乏技术，都在寻找技术合作方，拥有技术优势和管理经验的国外页岩气企业显然在潜在合作对象之列。可以预见的是，随着页岩气招标区块面积的逐步增加，页岩气产业政策的进一步完备，以及天然气交易市场的进一步发展，在今后的页岩气勘探开发领域，或将更多出现外资企业的身影。另外，国家为了促进页岩气上游发展，未来的区块招投标可能进一步放开，不再限制竞标企业的属性，允许外国公司直接参与区块投标。

2.技术合作空间较大

页岩气技术的对外合作在我国不存在政策障碍。中国已经掌握了压裂和水平井的基本技术，但是在压裂力度等技术方面还不成熟。页岩气开发生产技术的专业化程度非常高，钻井、压裂液、测井技术方面都有合作的空间。国内企业比较倾向于与资金技术实力较强的国际大公司合作，有些企业已经陆续开始了工程招标。已完成的页岩气井中，有的由中国和外国公司共同进行初期设计，由国内一方施工。

3.页岩气管输设施建设领域存在良好的合作前景

我国页岩气的资源分布零散，并且很多有利区块周围缺乏管输设施。《页岩气产业政策》第22条提出，“鼓励企业在基础设施缺乏地区投资建设天然气输送管道、压缩天然气（CNG）与小型液化天然气（LNG）等基础设施。”第20条提出，“鼓励各种投资主体进入页岩气销售市场。”因此，在局域管网和小型LNG撬装站建设方面，存在着与外资企业进行合作的较大空间，包括工程服务、技术服务或者咨询服务。虽然目前国家和地方政府的相关政策文本当中并未明确外资能否通过建立合资企业的形式参与修建和运营页岩气管输及储运设施，但未来如果明确，将极大释放外国企业在该领域的投资热情。